Examen des services de base : Rapport sur le mode aérien

Table des matières

• Introduction
  • Enjeu
  • Définition des services de base
  • Historique et renseignements généraux
  • Préoccupations des intervenants
  • Objectifs
  • Sommaire
• Cadre actuel
  • Cadre de prestation des services
  • Recouvrement des coûts
• Analyse comparative d'autres organisations
  • Contexte
  • Constatations
  • Sommaire
• Collecte et analyse des données
  • But
  • Méthodologie
  • Constatations pour 2007-2008
• Consultations auprès de l'industrie aérienne
  • Contexte
  • Constatations
• Budget fédéral de 2008
• Observations
  • Définition des services de base
  • Recouvrement des coûts
  • Frais d'utilisation
  • Bien public par rapport aux avantages pour le secteur privé
  • Ne vise pas la production de recettes
  • Critères économiques
  • Désignation d'aéroport d'entrée
  • Groupe de travail consultatif de l'ASFC et de CAC
  • Cadre de prestation des services
• Leçons tirées
• Pratiques exemplaires de l'ASFC
  • Collecte annuelle de données
  • Documentation des demandes de service refusées
• Conclusion
• Glossaire et acronymes

Introduction

Enjeu

L'examen des services de base (ESB) a été établi en 2005, car les demandes de services de traitement des voyageurs faites à l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) dépassaient de beaucoup la capacité de celle-ci d'offrir de tels services.

L'ASFC reçoit constamment des demandes de prestation de services de base nouveaux ou améliorés subventionnés par l'État; mais le budget de base de l'ASFC n'a pas été augmenté afin de répondre systématiquement à de telles demandes. De plus, de nouvelles initiatives et des engagements internationaux visant le renforcement de la sécurité, par exemple les initiatives d'armement et de jumelage des agents, ont créé d'importantes demandes et pressions sur les ressources de l'ASFC et sa capacité globale. Ces pressions limitent la capacité de l'ASFC d'étendre les services de base.

L'ASFC doit tenir compte de plusieurs facteurs au moment de déterminer la façon de répartir ses ressources limitées. Par exemple, le nombre total de voyageurs internationaux traités dans tous les aéroports canadiens révèle que les 8 premiers aéroports du Canada en importance ont traité 95,60 % des voyageurs internationaux au cours de l'exercice 2007-2008. Les 20 principaux aéroports ont traité 99,32 % des voyageurs internationaux pour la même période. Les autres petits aéroports qui reçoivent des services de l'ASFC ne comptent que 0,68 % du nombre total de voyageurs internationaux. 

L'ASFC doit constamment relever le défi d'équilibrer son double mandat de faciliter la circulation des voyageurs et des marchandises légitimes tout en assurant la sécurité nationale et publique. L'Agence s'efforce de prendre des décisions sur la façon la plus rentable et efficace d'utiliser ses ressources limitées tout en respectant tous ses engagements. L'ASFC ne pourra jamais offrir des services de base subventionnés par l'État à tous les points d'entrée aériens, maritimes, terrestres et ferroviaire du Canada qui peuvent demander un tel service.

Définition des services de base

Le concept des services de base a été adopté en 1987 après l'adoption, par le gouvernement du Canada, de politiques sur les frais d'utilisation et le recouvrement des coûts afin de financer l'expansion de certains services. Les services de traitement des voyageurs qui étaient alors offerts par l'ASFC ont été protégés comme étant des « services de base » subventionnés par l'État.

Les services de base sont définis comme étant les heures d'ouverture de l'ASFC dans les endroits désignés pour des services uniques tels que le traitement des voyageurs internationaux dans les aéroports. Par exemple, l'ASFC offre à l'aéroport international de Victoria, en Colombie-Britannique, des services de traitement des voyageurs 24 heures sur 24, 7 jours sur 7. Les services de base sont offerts dans tous les modes de transport : aérien, maritime, terrestre et ferroviaire.

Pour de plus amples renseignements sur les heures de service de base, veuillez consulter le répertoire des bureaux de l'ASFC sur le site Web de l'ASFC.

Historique et renseignements généraux

Le règlement de la question des services de base est un enjeu important qui exige que l'ASFC maintienne un équilibre entre des intérêts divergents dans un environnement complexe qui évolue rapidement. L'ASFC est également constamment confrontée à un certain nombre de facteurs internes et externes, notamment des menaces terroristes, des menaces pour la santé comme le syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS), la valeur du dollar canadien, la fluctuation du prix du pétrole et les initiatives d'armement et de jumelage des agents de l'ASFC. Tous ces facteurs causent des pressions considérables pour l'ASFC.

L'ASFC a été créée en décembre 2003, et avant le lancement de l'ESB, l'Agence devait obtenir une certaine stabilité en ce qui a trait à l'intégration des trois organismes d'origine. L'ASFC a amorcé l'ESB à l'automne 2005 pour examiner les niveaux des services de traitement des voyageurs dans tous les modes de transport ainsi que dans tous les bureaux d'entrée et points de service du Canada.

Le mode aérien a été sélectionné pour la première phase de l'examen, car de nombreuses demandes pour accroître les niveaux de service ont été reçues dans ce mode de transport. L'application du principe du recouvrement des coûts est l'une des principales plaintes formulées par les intervenants. Sur les quelques 135 ententes de recouvrement des coûts entre l'ASFC et ses clients en 2006-2007, 93 visaient le mode aérien, 37 visaient le mode maritime et 5 autres, des services dans les bureaux d'entrée terrestres. L'ASFC offre présentement des services à plus de 210 aéroports un peu partout au Canada.

En décembre 2004, le personnel de l'ASFC a proposé un plan pour offrir des services à plus d'une vingtaine de nouveaux endroits un peu partout au pays et a demandé 30 millions de dollars pour une période de deux ans afin d'offrir les nouveaux services et procéder à un examen de la prestation des services. En avril 2005, l'ASFC a appris qu'elle n'obtiendrait pas le financement demandé. Le budget fédéral de 2005 avait accordé un financement à l'ASFC pour améliorer sa capacité; mais ce financement n'a pas permis l'expansion des services de base subventionnés par l'État.

Préocupations des intervenants

Les intervenants soutiennent que la protection des services de base dans certains aéroports et l'utilisation du recouvrement des coûts dans d'autres aéroports pour les mêmes services ont créé des iniquités. Selon eux, les politiques de l'ASFC sur la prestation des services et le recouvrement des coûts ne sont pas appliquées de façon équitable et uniforme, et cela nuit au développement économique régional, en particulier pour les petits aéroports et les collectivités qu'ils desservent.

À l'heure actuelle les décisions sont prises à l'échelle régionale, car les bureaux locaux déterminent les possibilités d'expansion des services selon, entre autres facteurs, la disponibilité du personnel et de la distance avec le bureau offrant le service. Si un bureau de l'ASFC ne possède pas suffisamment d'agents des services frontaliers, l'ASFC doit refuser les demandes même si les clients sont prêts à payer. La protection des services subventionnés par l'État et l'approche improvisée pour la prestation des services ont créé des scénarios dans lesquels des clients de certaines villes reçoivent des services subventionnés par l'État pour les voyageurs aériens, tandis que d'autres paient pour les mêmes services ou encore se voient refuser les services demandés.

Les intervenants ont également indiqué que les heures d'ouverture offertes part l'ASFC à certains endroits ne répondent pas aux besoins commerciaux. Par exemple, un aéroport peut avoir des heures de service de base de 9 h à 17 h, cependant, les vols arrivant en dehors de ces heures peuvent être assujettis au recouvrement des coûts. Puisque le secteur aérien n'offre pas que des services de 9 à 17 h, les intervenants estiment que le recouvrement des coûts ou le manque de service en dehors des heures ne correspond pas aux besoins des transporteurs aériens, des aéroports et des voyageurs.

Objectifs

Il y a eu un manque de clarté entourant le mandat et les objectifs clé de l'ESB. Par exemple, l'ESB a souvent été confondu avec un examen des politiques de l'ASFC sur le recouvrement des coûts. Ce n'est pas le cas.

Les principaux objectifs de l'ESB sont les suivants :

• Élaborer une politique de prestation des services durable qui est équitable et transparente et qui permet d'adapter les services de base en fonction des exigences et des conditions changeantes.
• Établir des critères pour déterminer quels services devraient être subventionnés par l'État ainsi que les endroits et les heures où ils devraient être offerts en s'assurant d'utiliser les ressources limitées de l'ASFC de la façon la plus efficace possible.
• Établir une bonne méthodologie qui est facile à comprendre, à laquelle les intervenants de l'ASFC peuvent avoir accès et qui évalue de façon objective et équitable les demandes de services frontaliers nouveaux ou améliorés.

Sommaire

La taille et la géographie du Canada, sa population relativement faible et sa répartition créent des défis importants et coûteux pour la prestation de services du gouvernement du Canada. Chaque collectivité située près de la frontière canado-américaine ou possédant un aéroport ou un port peut demander à l'ASFC d'établir un bureau d'entrée officiel ou d'étendre les services existants, affirmant que les services sont nécessaires pour appuyer le développement économique régional. L'ASFC reconnaît l'importance du développement économique; toutefois, elle doit évaluer avec soin toutes les demandes et tous les facteurs pour offrir des services rentables et avantageux tout en servant le plus grand nombre de citoyens possible pour bien s'acquitter de son mandat en matière de sécurité et de facilitation.

Cadre actuel

Cadre de prestation des services

L'actuel cadre de prestation des services de l'ASFC est un document interne de l'ASFC qui guide le processus de prise de décisions de l'Agence pour la prestation de services, y compris les services pour le traitement des voyageurs internationaux. Un des principes clés du cadre est le fait que les options offertes doivent être flexibles et novatrices et tenir compte des besoins des clients.

La section suivante offre une description de haut niveau du cadre actuel. Le cadre est un outil de travail destiné au personnel régional de l'ASFC et fournit notamment ce qui suit :

• Une définition des « services de base » et des « services nouveaux ou améliorés »;
• Les exigences juridiques et les autorisations législatives des bureaux de l'ASFC désignés;
• Une description des codes de service (p. ex. aéroport d'entrée, exploitant de navire de croisière);
• Un aperçu du processus pour la révision, l'évaluation et l'approbation des demandes de changement pour la désignation du lieu de service d'un aéroport ou pour les heures d'ouverture;
• Les rôles et les responsabilités des régions et de l'Administration centrale (AC) de l'ASFC dans le processus de prise de décisions;
• Les principaux critères d'évaluation que les gestionnaires de l'ASFC prennent en considération lors de l'examen des demandes de prestation de services;
• Un modèle pour une analyse de rentabilisation;
• Les lignes directrices pour le recouvrement des coûts et un modèle.

L'ASFC reçoit constamment des demandes de changement de la désignation ou des heures d'ouverture des bureaux des services frontaliers, cependant, l'ASFC fonctionne dans un environnement dynamique et les demandes des clients ne sont pas le seul facteur qu'elle doit prendre en considération pour déterminer les niveaux de service. Par exemple, l'ASFC doit également tenir compte des éléments suivants :

• Son mandat de sécurité et de facilitation;
• Les modifications législatives;
• Les politiques du nouveau gouvernement, de l'ASFC ou des ministères;
• Les contraintes budgétaires ou les réductions;
• Les changements technologiques;
• Les priorités changeantes;
• Les changements au niveau de risque;
• Les changements de trafic et de volume;
• L'efficacité opérationnelle;
• Les normes de service;
• Le travail accompli au nom des ministères et des organismes gouvernementaux;
• Les considérations d'organismes gouvernementaux étrangers.

En vertu des lignes directrices du cadre de prestation des services, les demandes pour des services nouveaux ou améliorés sont examinées et évaluées par les régions. Les décisions tiennent compte de divers facteurs, tels que les volumes de voyageurs, la proximité géographique des bureaux existants offrant des services de base. Les critères d'évaluation sont indiqués dans une analyse de rentabilisation préparée par le personnel régional de l'ASFC à l'aide de renseignements provenant de diverses sources, y compris le demandeur. L'analyse de rentabilisation est un moyen pour les régions et l'Administration centrale d'examiner les faits et les hypothèses entourant les demandes de niveau de service et pour appuyer ou justifier le changement proposé pour la prestation des services ou encore fournir des détails sur ce changement. L'analyse de rentabilisation doit aussi évaluer et déterminer les répercussions sur l'ASFC en ce qui a trait à ce qui suit :

• La capacité de l'ASFC d'offrir les programmes actuels;
• Le risque;
• Les ressources financières;
• Les ressources humaines;
• Les installations;
• La technologie de l'information;
• Les particularités de l'environnement public (p. ex., réactions des groupes d'intérêt).

Si un service demandé répond aux critères et qu'il peut être offert à l'aide des niveaux de ressources de base de l'ASFC, il est offert en tant que service de base. Si un service demandé répond aux critères mais que le budget de base ne permet pas de l'offrir, le service peut être offert sur la base du recouvrement des coûts. Si la région de l'ASFC ne peut pas offrir le service, même dans le cadre d'une entente de recouvrement des coûts, la demande peut être refusée. Le processus d'examen a entraîné une approche régionale improvisée qui a créé des situations dans lesquelles des clients de certaines régions reçoivent les services gratuitement, tandis que d'autres doivent payer pour les mêmes services ou ne peuvent pas obtenir le service. Les intervenants estiment que le processus n'est ni équitable ni transparent.

Recouvrement des coûts

En raison des limites budgétaires, l'ASFC ne peut pas fournir des services de base subventionnés par l'État à tous les endroits qui demandent des services. Elle utilise le recouvrement des coûts pour financer, et ainsi pouvoir offrir les services qui ne sont pas financés à l'aide du financement de base. L'ASFC peut conclure des ententes de recouvrement des coûts avec ses clients en vertu du paragraphe 13(2) de la Loi sur l'Agence des services frontaliers du Canada et du paragraphe 167(1) de la Loi sur les douanes.

Les contrats de recouvrement des coûts donnent une bonne indication de la demande pour des services de traitement des voyageurs par l'ASFC. Le recouvrement des coûts offre une certaine souplesse à l'ASFC pour offrir des services au-delà des niveaux de l'actuel budget de base; cependant, cette solution n'est pas durable car elle ne permet pas d'optimiser la répartition des ressources humaines et la planification opérationnelle.

Les agents des services frontaliers doivent fréquemment faire des heures supplémentaires ou se déplacer pour offrir des services sur place, ce qui peut nuire aux niveaux de service offert au bureau. Par exemple, les agents doivent souvent faire des heures supplémentaires pendant de longues périodes de temps pour répondre aux conditions des contrats de service, ce qui cause des préoccupations en matière de santé et de sécurité. Les agents peuvent devoir parcourir de grandes distances pour offrir des services sur place. Cela peut entraîner un manque de personnel au bureau et compromettre les niveaux de service et de sécurité au bureau, surtout si un incident nécessitant davantage d'agents devait se produire.

Comme il est mentionné, l'ASFC peut parfois refuser d'offrir un service si le bureau régional n'a pas les ressources nécessaires pour offrir les services demandés, même si le client est prêt à payer les droits pour le recouvrement des coûts. L'ASFC peut conclure une entente de recouvrement des coûts uniquement si elle possède les ressources nécessaires pour traiter les voyageurs internationaux de façon adéquate et sécuritaire.

Les contrats de recouvrement des coûts varient fréquemment d'année en année, tout comme les endroits qui demandent des services, en particulier dans le mode maritime (c.-à-d. exploitation de navires de croisière). Ces conditions fluides compliquent la tâche de l'ASFC pour l'optimisation des ressources humaines à long terme et la planification opérationnelle. Néanmoins, le recouvrement des coûts accorde une certaine souplesse à l'ASFC pour la prestation d'un meilleur service à certains endroits.

L'ASFC et le client doivent conclure une entente officielle par écrit pour que des services soient offerts grâce au recouvrement des coûts. Le contrat indique les détails tels que l'endroit, l'heure prévue d'arrivée et le nombre de voyageurs à bord de chaque moyen de transport traité. Le contrat indique également les coûts prévus pour les services offerts par l'ASFC en fonction des renseignements fournis par le client. Le coût réel des services offerts est habituellement facturé une fois par mois aux clients. L'ASFC utilise un modèle d'établissement des coûts qui tient compte de diverses données telles que le nombre réel d'arrivées internationales pour déterminer les coûts réels. La méthode utilisée pour le recouvrement des coûts tient compte de tous les coûts pour offrir le service, y compris : les salaires, les heures supplémentaires, les frais de supervision, les coûts indirects, les uniformes, la formation, l'hébergement et les avantages sociaux des employés.

Figure A : Répartition du recouvrement des coûts par mode

Figure A : Répartition du recouvrement des coûts par mode

	2005-2006	2006-2007	2007-2008
Aérien	2 030 366 $	2 665 772 $	2 073 582 $
Maritime	356 928 $	471 389 $	388 863 $
Terrestre	-	342 $	241 $

La figure A présente une répartition du recouvrement des coûts par mode de transport au cours des trois derniers exercices. Selon la valeur du recouvrement des coûts, la majorité des frais assujettis au recouvrement des coûts se retrouvent dans le mode aérien. Le mode maritime représente habituellement un total annuel de moins de 500 000 $, mais le recouvrement des coûts dans le mode aérien s'élève habituellement à plus de 2 millions de dollars par année depuis l'exercice 2005-2006. Par contre, le total annuel du recouvrement des coûts dans le mode terrestre s'élève habituellement à moins de 1 000 $ par année.

Figure B : Mode aérien : Valeur totale du recouvrement des coûts par région

Figure B : Mode aérien : Valeur totale du recouvrement des coûts par région

	2005-2006	2006-2007	2007-2008
Atlantique	892 870 $	1 388 499 $	936 775 $
Québec	181 190 $	407 429 $	526 667 $
Prairies	163 618 $	258 972 $	247 094 $
Pacifique	246 131 $	112 866 $	182 632 $
NORO	455 903 $	442 084 $	117 681 $
NFE	74 289 $	41 701 $	52 174 $
GT	11 346 $	14 221 $	10 559 $
WSC	5 019 $	-	-

La figure B présente la répartition des frais assujettis au recouvrement des coûts dans chacune des huit régions de l'ASFC au cours des trois derniers exercices. Selon la figure B, la plus grande partie des frais assujettis au recouvrement des coûts est facturée dans la région de l'Atlantique. En fait, les régions de Windsor–St. Clair, du Grand Toronto et de Niagara–Fort Erie ont peu ou pas de recouvrement des coûts. La réduction des frais assujettis au recouvrement des coûts dans la région de l'Atlantique en 2006-2007 et en 2007-2008 découle directement de la mise en œuvre de services subventionnés par l'État 24 heures sur 24, 7 jours sur 7, à l'aéroport international Robert L.-Stanfield de Halifax en 2007.

Figure C : Recouvrement des coûts selon la taille de l'aéroport

Figure C : Recouvrement des coûts selon la taille de l'aéroport

	2005-2006	2006-2007	2007-2008
Grands 8 premiers en importance	811 572 $	822 061 $	34 891 $
Moyens 12 prochains	504 418 $	933 628 $	1 082 632 $
Petits Quelque 190 autres	714 376 $	910 083 $	956 059 $

Le regroupement (8 premiers en importance, 12 prochains et quelque 190 autres) des aéroports dans les catégories des petits, des moyens et des grands aéroports est fait en fonction du volume des voyageurs internationaux. Ce regroupement produit des résultats intéressants. La figure C montre la proportion du recouvrement des coûts que chacune de ces catégories a payé au cours des trois derniers exercices. Présentement, les huit grands aéroports, selon les données recueillies lors de l'ESB, paient un montant minimal du recouvrement des coûts en raison de l'expansion des services en 2007-2008, tant à l'aéroport international Robert L.-Stanfield de Halifax qu'à l'aéroport international MacDonald-Cartier à Ottawa. Puisque les huit premiers aéroports en importance traitent 97 % des voyageurs arrivant au Canada, l'ASFC a choisi d'offrir des services 24 heures sur 24, 7 jours sur 7, à ces endroits avant d'étendre des services dans les moyens et les petits aéroports. Bien que le recouvrement des coûts ait pris de l'importance dans les petits et les moyens aéroports à chacun des trois derniers exercices, l'ASFC doit s'efforcer d'offrir un service à la majorité des voyageurs internationaux afin d'optimiser l'utilisation de ses ressources limitées.

Analyse comparative d'autres organisations

Contexte

Dans la phase initiale de l'ESB dans le mode aérien, l'ASFC a mené d'importantes recherches et consultations auprès d'autres ministères et d'autres organisations douanières étrangères, afin d'exécuter une analyse comparative de l'approche de l'ASFC en ce qui concerne les politiques sur la prestation des services et le recouvrement des coûts et de celle d'autres organisations canadiennes et étrangères.

L'analyse portait sur la façon dont les autres ministères accomplissant des activités réglementaires (p. ex. passeports, visas, inspections des viandes) traitent les demandes de nouveaux services, si une approche de frais d'utilisation est utilisée et, le cas échéant, comment elle est appliquée et gérée.

Les activités réglementaires sont une catégorie de services publics visant des personnes ou des entreprises en particulier et elles sont accomplies soit à la demande des parties, soit en raison de la nature des activités. Puisque les intervenants ont tendance à considérer que ces services sont obligatoires ou nécessaires, ils estiment que les coûts ne devraient pas être recouverts.

Constatations

Premièrement, le concept des services de « base » est unique à l'ASFC, tout comme la protection des services (c.-à-d. les nouveaux intervenants qui font leur apparition sur le marché doivent payer pour des services que les clients établis reçoivent déjà et qui sont subventionnés par l'État). À l'ASFC, le terme « services de base » s'entend des heures où des services précis sont offerts dans des emplacements donnés, par exemple le traitement des voyageurs dans les aéroports.

Deuxièmement, aucun autre ministère consulté ne possède un mécanisme officiel en place pour traiter de nouvelles demandes de services. Selon les consultations avec les autres ministères, il semble que la meilleure façon de recevoir des suggestions et des propositions consiste à consulter les intervenants. Lorsque des demandes de services sont reçues, le ministère détermine d'abord si la demande relève de son mandat et de son secteur d'activité et si la prestation du service serait avantageuse sur le plan opérationnel.

Troisièmement, tous les autres ministères qui ont été consultés et qui accomplissent des activités réglementaires possèdent un système de recouvrement des coûts ou une structure de frais d'utilisation pour une partie ou la totalité de leurs services. Certains services sont financés grâce aux fonds publics, d'autres à partir d'intérêts privés (c.-à-d. recouvrement des coûts ou frais d'utilisation) et d'autres utilisent une combinaison des deux.

L'application du recouvrement des coûts ou des frais d'utilisation varie considérablement d'une organisation à l'autre et même au sein d'un même ministère. Certaines organisations n'ont qu'une poignée de frais pour des activités précises et dans d'autres cas, par exemple celui de l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA), les frais sont pour la plupart prévus par règlement. À l'heure actuelle, l'ACIA impose des frais d'utilisation distincts (plus de 1 000) visant 14 programmes de réglementation différents.

À l'époque de la création de l'ACIA en 1997, deux de ses organismes d'origine, Agriculture et Agroalimentaire Canada et Pêches et Océans Canada, avaient des approches de recouvrement des coûts bien établies dans les secteurs de l'agroalimentaire et des produits de la mer respectivement. Ces programmes avaient été transférés de Santé Canada et de l'ancien ministère de la Consommation et des Affaires commerciales et ne disposaient d'aucun régime de recouvrement des coûts pour leurs activités d'inspection. Le barème actuel des frais d'utilisation de l'ACIA est le résultat d'un processus de consultation pluriannuel mené auprès de parties réglementées.

Voici un résumé des principales raisons invoquées pour l'imposition de frais afin de compenser les coûts opérationnels :

• Récupérer une bonne partie des coûts du gouvernement du Canada pour la prestation de biens ou de services auprès de ceux qui en profitent directement;
• Obtenir sa juste part pour l'utilisation commerciale de ressources appartenant à l'État (p. ex. permis de pêche);
• Reconstruire ou remplacer des installations pour visiteurs qui se sont détériorées grâce aux nouvelles recettes provenant d'une augmentation des frais (p. ex. droits d'entrée ou de camping dans les parcs nationaux et les lieux historiques);
• Équilibrer les règles pour les intervenants (p. ex. en 2006, Ressources naturelles Canada a proposé de nouveaux frais pour les explosifs, car des fabricants étrangers avait acquis un avantage indu au fil du temps en raison des changements découlant de nouveaux marchés);
• Le recouvrement des frais d'utilisation oblige les gestionnaires à répondre plus directement aux clients et à répartir leurs ressources de la façon la plus efficace possible.

Une constatation importante est que bon nombre d'organisations possédant des politiques de frais d'utilisation et de recouvrement des coûts ont habituellement des normes de service bien élaborées et mènent des consultations continues avec des intervenants. Quelques organisations ont des mécanismes en place pour obtenir la rétroaction des intervenants. En vertu de la Loi sur les frais d'utilisation, qui a été adoptée en 2004, le processus de consultation est obligatoire.

Les tragiques événements du 11 septembre 2001 ont eu une grande incidence au-delà des frontières des États-Unis en modifiant le rôle des organisations frontalières étrangères et en mettant l'accent sur la sécurité. L'augmentation des coûts liés au renforcement de la sécurité a entraîné d'énormes pressions budgétaires pour les organisations frontalières. Des administrations étrangères aux États-Unis, en Australie et en Nouvelle-Zélande comptent de plus en plus sur les frais d'utilisation pour compenser une partie des coûts liés à la prestation de services frontaliers.

Sommaire

L'ASFC a le pouvoir législatif de conclure des ententes de recouvrement des coûts qui sont conformes aux politiques et aux lignes directrices du Conseil du Trésor sur l'imposition de frais externes. Dans certains cas, l'ASFC ne peut pas appliquer le recouvrement des coûts de façon uniforme en raison de facteurs internes, tels qu'un manque de ressources humaines ou financières.

L'ASFC a les mêmes dilemmes que d'autres ministères et organisations douanières étrangères : il faut évaluer l'incidence des frais sur les utilisateurs et tenir compte de la capacité de payer des utilisateurs. L'ASFC doit relever le défi supplémentaire de non seulement offrir les services pour faciliter la circulation des marchandises et des personnes légitimes, mais aussi de gérer la hausse des coûts associés à la sécurité nationale et à la sécurité publique.

Collecte et analyse des données

But

La collecte des données dans le mode aérien vise à recueillir les données sur divers éléments pour tous les aéroports au pays. Présentement, les statistiques tirées de la base de données de l'ASFC sont présentées en fonction des lieux de travail où les agents des services frontaliers sont affectés et non nécessairement en fonction des aéroports.

En recueillant des données auprès de chaque aéroport, l'équipe de l'ESB sera davantage en mesure d'établir les tendances et de définir les lacunes en matière de service (c.-à-d. où le service est présentement en place par rapport aux endroits où un service peut être demandé dans un avenir rapproché). La collecte des données permet également de comparer les aéroports en fonction de diverses variables, notamment la taille de l'aéroport, la désignation d'un aéroport d'entrée, le volume de voyageur et le coût approximatif du traitement d'un voyageur. Étant donné que, auparavant, l'ASFC n'avait pas accès à de telles données, celles-ci n'ont pas été utiles pour l'ESB.

Méthodologie

L'ASFC a retenu les services d'IBM pour procéder à la collecte initiale de données pour les exercices 2005-2006 et 2006-2007. IBM a obtenu les données dans le site Web de l'ASFC, les bureaux régionaux et la Direction générale des opérations de l'ASFC. Les données recueillies pour chacun des quelque 210 aéroports desservis par l'ASFC ont été compilées et entrées dans un modèle comportant les variables suivantes :

Le modèle a d'abord été alimenté à l'aide des renseignements disponibles. Ensuite, il a été transmis aux régions pour qu'elles ajoutent les données manquantes et valident le tout. Par la suite, l'équipe de l'ESB a vérifié l'uniformité des données parmi les régions et, au besoin, elle a retourné le modèle aux régions à des fins de vérification et de modification. Le processus a été répété jusqu'à ce qu'il n'y ait plus une seule erreur et que les données soient considérées les plus précises possible. L'ASFC a recueilli les données pour l'exercice 2007-2008 de la même façon.

Constatations pour 2007-2008

Le tableau A présente une liste des 20 premiers aéroports en importance et le nombre de leurs passagers internationaux ainsi que le taux de voyageurs nationaux selon les données de l'exercice 2007-2008. Les voyageurs représentent le nombre de passagers qui ont fait l'objet d'une vérification par un agent des services frontaliers. Les variables obtenues pour chaque aéroport portaient notamment sur le nombre de voyageurs internationaux et les coûts approximatifs de la prestation des services de l'ASFC dans un aéroport. Les données ont révélé que 8 des quelque 210 aéroports pour lesquels des données ont été recueillies représentent 95,60 % du volume de voyageurs internationaux. Si on tient compte des 20 premiers aéroports en importance, ceux-ci ont représenté 99,32 % des voyageurs internationaux en 2007-2008. Les quelque 190 autres aéroports desservis par l'ASFC ne représentent que 0,68 % du volume total de voyageurs internationaux.

Ces constatations appuient la répartition des ressources dans les 20 premiers aéroports en importance afin d'utiliser le financement le plus efficacement possible et de profiter des économies d'échelle à ces endroits. De plus, des économies peuvent être réalisées lorsque des ressources sont situées en permanence sur place au lieu d'être déployées à partir d'autres endroits.

Tableau A : 20 premiers aéroports en importance selon le volume de voyageurs internationnaux

Rang	Endroit	Voyageur internationaux	Taux individuels	Taux cumulatif
1	Aéroport international Pearson de Toronto	9 732 019	41,80 %	41,80 %
2	Aéroport international de Vancouver	4 669 973	20,06 %	61,86 %
3	Aéroport international Pierre-Elliott-Trudeau de Montréal	4 118 822	17,69 %	79,56 %
4	Aéroport international de Calgary	1 869 759	8,03 %	87,59 %
5	Aéroport international d'Edmonton	636 350	2,73 %	90,32 %
6	Aéroport international Macdonald-Cartier d'Ottawa	549 546	2,36 %	92,68 %
7	Aéroport Robert L. Stanfield de Halifax	362 382	1,56 %	94,24 %
8	Aéroport international James-Armstrong-Richardson de Winnipeg	317 449	1,36 %	95,60 %
	Total : 8 premiers aéroports	22 256 300	95,60 %	95,60 %
9	Aéroport international Jean-Lesage de Québec	232 825	1,00 %	96,60 %
10	Aéroport international de Victoria	112 044	0,48 %	97,08 %
11	Aéroport international John C. Munro de Hamilton	106 497	0,46 %	97,54 %
12	Aéroport international de Kelowna	71 426	0,31 %	97,85 %
13	Aéroport international de St. John's	62 648	0,27 %	98,12 %
14	Aéroport international John-G.-Diefenbaker de Saskatoon	61 114	0,26 %	98,38 %
15	Aéroport international de Regina	54 129	0,23 %	98,61 %
16	Aéroport international de London	42 667	0,18 %	98,80 %
17	Centre-ville de Toronto	40 000	0,17 %	98,97 %
18	Aéroport international de la région de Waterloo	32 735	0,14 %	99,11 %
19	Aéroport international de Gander	26 885	0,12 %	95,60 %
20	Aéroport international du Grand Moncton	22 563	0,10 %	99,22 %
	Total : 20 premiers aéroports	23 121 833	99,32 %	99,32 %
	Quelque 190 autres aéroports	158 228	0,68 %	0,68 %
	Total : Tous les aéroports	23 280 061	100 %	100 %

Consultations auprès de l'industrie aérienne

Contexte

Le plan de travail de l'ESB pour le mode aérien comprenait une recherche et des consultations, afin de s'assurer que l'analyse des questions est rigoureuse et empirique. Après les vastes recherches et consultations auprès des fonctionnaires de l'ASFC, des autres ministères et d'administrations douanières étrangères, la prochaine étape de l'ESB était la consultation des intervenants de l'industrie aérienne pour discuter des enjeux et des défis et pour échanger des idées sur les solutions potentielles.

Les séances de consultation se sont déroulées à Ottawa en février et en avril 2007. De nombreux intervenants de l'industrie aérienne d'un peu partout au Canada ont assisté aux séances bilingues animées par IBM Consulting. Parmi les participants, citons des associations aériennes, des administrations d'aéroport, de petits aéroports, des associations de pilotes, des groupes d'aviation d'affaires, des importateurs et d'exportateurs, des associations de messageries et d'expéditeurs et des courtiers en douane.

Les participants ont reçu un cahier de consultation avant la tenue des séances. Le cahier leur a donné un aperçu du travail effectué sur l'ESB, un résumé des constatations et les six propositions qui devaient être abordées. Après les consultations, les intervenants de l'industrie aérienne ont reçu un résumé des points de discussion et des commentaires des participants aux trois séances et ont été invités à transmettre leur rétroaction à l'ASFC. 

L'ASFC a reçu une rétroaction très positive de la part des participants après les séances de consultation. De nombreux intervenants ont remercié l'ASFC de les avoir inclus et souhaitent poursuivre les discussions. Parmi les 82,5 % des participants qui ont répondu au sondage, 96 % ont indiqué que les séances de consultation ont répondu à leurs attentes et qu'ils souhaitent participer aux futures consultations.

Constatations

La discussion sur les six propositions a constitué un élément clé des consultations. Les paragraphes ci-dessous présentent un bref résumé des réponses des participants à chaque proposition :

• Proposition 1 : Il devrait y avoir des critères explicites pour évaluer les demandes de services frontaliers afin d'en déterminer la faisabilité opérationnelle.
  • Les participants s'opposent en général à cette proposition, car ils croient que les services frontaliers devraient être obligatoires et donc que les aéroports qui demandent des services devraient les recevoir.
• Proposition 2 : L'avantage économique offert par les demandes de services nouveaux ou améliorés devrait être pris en considération dans la décision d'assurer les services de l'ASFC.
  • Les participants, en particulier les petits aéroports, sont d'accord avec cette proposition; ils estiment que les aéroports, peu importe leur taille, offre des emplois et des avantages économiques aux collectivités qu'ils desservent et qu'un modèle de service exigeant un volume minimal serait inatteignable et injuste pour certains aéroports.
• Proposition 3 : L'ASFC devrait examiner et rajuster périodiquement (à la hausse ou à la baisse) les niveaux de service afin de tenir compte des fluctuations de la demande et des tendances en matière de voyage, et de répondre plus efficacement aux nouvelles demandes tout en respectant le budget établi.
  • La plupart des intervenants s'opposent à la réduction des services et estiment que l'ASFC devrait établir des normes de service et améliorer son efficacité, principalement grâce à une utilisation accrue de la technologie, au lieu de réduire les services.
• Proposition 4 : Les jugements portés sur la valeur du bien public par rapport aux avantages pour le secteur privé devraient reposer sur les décisions relatives au mode de financement des services frontaliers.
  • Des participants affirment que les services frontaliers constituent un bien public et que le secteur privé en tirerait un avantage uniquement lorsque les clients peuvent recevoir un service accéléré.
• Proposition 5 : Le financement des services existants devrait être examiné pour s'assurer que l'approche est uniforme.
  • Les grands aéroports ont indiqué que la demande du marché et l'analyse du risque devraient être les principaux éléments pris en considération, tandis que les petits aéroports estiment qu'un niveau standard (ou de base) de services subventionnés par l'État devrait être offert partout, sans réduction des services à la suite d'un examen.
• Proposition 6 : Des frais généraux d'utilisation (p. ex. des frais de formalités douanières applicables à tous les voyageurs entrant au pays) représentent une solution de rechange pour le financement.
  • Les participants s'opposent généralement aux frais d'utilisation, car ils estiment que les services frontaliers constituent un bien public. Ils estiment également que l'industrie aérienne subit déjà des pressions telles que la location de l'aéroport, les frais d'accise et les taxes sur le carburant.

Dans l'ensemble, l'équipe de l'ESB comprend mieux les préoccupations, les enjeux et les défis, en particulier les points de vue des grands et des petits aéroports. Les consultations mettent en relief  le fait que le rapprochement des intérêts de tous les aéroports constitue toujours l'un des plus grands défis de l'ESB pour l'élaboration d'un seul cadre stratégique. Les consultations ont également révélé que les participants semblent comprendre bon nombre des défis de l'Agence pour établir un équilibre entre les demandes de services en respectant le budget établi.

Dans le cadre de son engagement à travailler avec les intervenants de l'industrie  aérienne, l'ASFC a récemment créé un groupe de travail consultatif avec le Conseil des aéroports du Canada (CAC) et ses membres. Ce groupe se rencontrerait à quelques reprises chaque année. Jusqu'à maintenant, des séances de consultation avec le CAC se sont déroulées en avril, en juin et en novembre 2008. Deux réunions par année sont prévues.

Budget fédéral de 2008

L'ASFC fournit une contribution d'avant-plan importante à la prospérité et à la sécurité du Canada en gérant l'entrée des personnes et des marchandises au pays ainsi que leur sortie. Le budget de 2008 a accordé 75 millions de dollars, répartis sur deux ans, pour que l'ASFC possède les ressources nécessaires pour offrir des services frontaliers efficaces et sécuritaires dans plus de 1 200 endroits au pays et à l'étranger. Ces fonds permettront d'accroître le nombre d'agents des services frontaliers sur place dans des installations frontalières clés pour répondre aux exigences opérationnelles croissantes en raison de l'augmentation des échanges et du nombre de voyageurs. Cependant, ce financement a été accordé spécifiquement pour l'intégrité des programmes, pour maintenir les niveaux de services actuels de l'ASFC et pour stabiliser l'Agence. Aucun financement n'a été accordé pour de nouveaux services ou l'expansion des services de base. L'Agence ne peut aller de l'avant qu'avec une source de fonds déterminée.

L'expansion des services de base dans les aéroports et les ports demeure toujours un enjeu important pour l'ASFC; cependant, la situation financière actuelle ne permet pas au gouvernement du Canada de régler cette question pour le moment. L'ASFC continuera à offrir des services frontaliers en fonction du niveau de financement actuel et de la capacité des ressources humaines, tout en tenant compte de la sécurité et du service offert au public.

Observations

Définitions des services de base

Tout au long de l'examen, l'équipe de l'ESB a entendu à maintes reprises les intervenants internes, les intervenants de l'industrie et les autres ministères dire que la définition de « services de base » de l'ASFC porte à confusion.

L'étude des autres ministères dans le cadre de l'ESB, menée en 2006, a révélé que la définition des services de base de l'ASFC est très différente de celle de ses partenaires au sein du gouvernement du Canada. L'ASFC définit les services de base comme étant l'endroit où l'Agence offre des services subventionnés par l'État ainsi que le nombre d'heures de service offert. Selon cette définition, les services de l'ASFC assujettis au recouvrement des coûts ne sont pas considérés comme étant des services de base.

Cependant, la plupart des autres ministères utilisent l'expression « services de base » en référence avec leur mandat et leurs principaux secteurs d'activité, et ils utilisent « services de base » et « services autorisés » de façon interchangeable. On peut soutenir que les services frontaliers relèvent du mandat de sécurité de l'ASFC, ce qui peut faire paraître l'actuelle définition des services de base de l'ASFC quelque peu inappropriée.

Durant les consultations, on a proposé que l'ASFC utilise un nouveau terme pour décrire les services qui ne sont pas subventionnés par l'État.

Recouvrement des coûts

Les conclusions de l'ESB appuient le recouvrement des coûts comme stratégie de financement pour permettre à l'ASFC d'offrir des services pour le traitement des voyageurs internationaux, mais seulement dans le contexte d'un cadre de recouvrement des coûts bien défini.

Afin de répondre aux insinuations des intervenants selon lesquelles le recouvrement des coûts n'est ni équitable ni appliqué de façon uniforme, l'ASFC devrait élaborer un cadre stratégique rigoureux expliquant l'approche du recouvrement des coûts pour la prestation services frontaliers. Cette politique devrait décrire brièvement les diverses situations qui feraient l'objet d'un recouvrement des coûts, par exemple, lorsque le service offre directement un avantage au destinataire (comme un traitement accéléré dans les aéroports pour des événements spéciaux). La politique devrait également comporter des dispositions pour expliquer les situations nécessitant un recouvrement complet et celles justifiant un recouvrement partiel, ainsi que les formules respectives. Afin d'atténuer davantage l'impression d'iniquité que peuvent avoir les intervenants, tous les bureaux de l'ASFC devraient appliquer la politique.

Frais d'utilisation

Les frais d'utilisation constituent un mécanisme de financement potentiel pour élargir ou introduire des services de base de l'ASFC. Les frais d'utilisation sont des frais ou des taxes qui ciblent l'utilisateur qui profite du service ou celui qui représente un risque devant être atténué. Les frais d'utilisation pourraient permettre à l'ASFC de prendre à sa charge une partie des coûts liés à la prestation de services de traitement des voyageurs internationaux dans les aéroports. Ces coûts ont constamment augmenté en raison du nombre accru de demandes de services dans les aéroports et les constants efforts depuis le 11 septembre pour assurer la sécurité à la frontière.

En 2006, l'équipe de l'ESB a examiné les frais d'utilisation appliqués par d'autres ministères ou organismes du gouvernement du Canada. Cette recherche a confirmé que le principe de « l'utilisateur-payeur » fait partie intégrante de nombreux programmes et services administrés par des organismes fédéraux. Par exemple, Santé Canada impose des frais d'utilisation pour toute une variété de services réglementaires, y compris l'évaluation de nouveaux médicaments, tandis que l'ACIA impose des frais pour les inspections et les examens des manifestes pour des végétaux et des animaux. Même si les intervenants n'appuient pas les frais d'utilisation, certains organismes fédéraux trouvent que les clients acceptent généralement l'imposition de tels frais s'ils reçoivent des services de qualité en temps opportun et si les frais sont imposés de façon uniforme et équitable.

Durant les consultations menées auprès de l'industrie aérienne pour l'ESB, en 2007, la plupart des intervenants se sont dits mécontents de la notion de frais d'utilisation. Certains d'entre eux, toutefois, croient que si une certaine forme de frais est inévitable, des frais généraux d'utilisation applicables à tous les voyageurs entrant au pays peu importe l'endroit sont préférables à des frais d'utilisation en fonction du lieu. L'Australie et les États-Unis imposent des frais en fonction du nombre de voyageurs pour le traitement de voyageurs aériens internationaux. Ces intervenants croient également que les frais généraux devraient être imposés à tous les modes de transport.

Si l'ASFC obtient un financement pour les services de base, une nouvelle recherche et de nouvelles initiatives, elle pourrait examiner les frais d'utilisation de plus près — en particulier les frais généraux — en partenariat avec des organismes centraux et des intervenants de l'industrie aérienne. Une recherche supplémentaire pourrait examiner les éléments suivants :

• Une méthodologie du recouvrement des coûts;
• L'incidence cumulative de tous les frais sur les intervenants de l'industrie aérienne, y compris les frais imposés par d'autres ministères (p. ex. frais d'atterrissage de Transport Canada);
• Les répercussions de l'adoption de frais d'utilisation pour la gestion et l'administration;
• Les répercussions des accords commerciaux internationaux.

Avant l'introduction d'une approche pour les frais d'utilisation pour les services de traitement des voyageurs, l'Agence doit tenir compte des éléments suivants :

• Le financement grâce à des frais d'utilisation varie en fonction du volume, et il peut donc créer des problèmes de dotation ou de financement lorsque les volumes diminuent;
• L'ASFC pourrait être tenue de respecter des normes de service en vertu de la Politique sur les normes de service pour les frais d'utilisation du Conseil du Trésor;
• Des changements législatifs et réglementaires sont requis.

Bien public par rapport aux avantages pour le secteur privé

Les biens publics peuvent être décrits comme étant des biens ou des services offrant un avantage à tous les Canadiens. Habituellement, ces biens ou services sont financés par la taxation générale. Tous les services gouvernementaux offrent une certaine forme de bien public. De nombreux services gouvernementaux offrent des avantages précis aux utilisateurs en dehors de ceux reçus par le contribuable moyen. Ces avantages peuvent être décrits comme étant des avantages pour le secteur privé.

Les personnes en faveur du recouvrement des coûts et des frais d'utilisation affirment que lorsque c'est possible et souhaitable, les services publics ne devraient pas être offerts gratuitement. Le bénéficiaire devrait payer pour le service offert par un organisme public, sauf si des arguments logiques et convaincants peuvent être avancés en faveur d'un degré particulier de financement par l'État. Ces personnes affirment que lorsqu'ils sont bien conçus, le recouvrement des coûts et les frais d'utilisation peuvent servir de signaux de prix qui contribuent à l'équité et à l'efficacité. Cela permet de s'assurer  que les ressources limitées sont utilisées de la meilleure façon possible. Lorsque les consommateurs ne paient pas pour un service gouvernemental, ils ont tendance à utiliser davantage le service que ce qui est optimal sur le plan social.

Les personnes qui s'opposent aux frais d'utilisation croient que l'imposition de frais pour des services gouvernementaux n'est pas acceptable, surtout s'il s'agit de services obligatoires ou réglementaires qui ne sont pas offerts par le secteur privé. Les services frontaliers sont obligatoires et non volontaire. L'imposition de frais pour les services gouvernementaux est-elle donc réellement équitable et, le cas échéant, pour quel montant?

Par contre, les partisans du recouvrement des coûts et des frais d'utilisation croient que les frais sont justifiés même si les services sont obligatoires. La logique originale est maintenue : lorsque l'utilisateur d'un service obtient un avantage qui n'est pas offert à tous les consommateurs, cet utilisateur devrait payer pour l'avantage reçu. Lorsque ce fait est établi, il faut accorder un soin particulier lors de l'établissement des frais en raison de l'absence de signaux de prix.

Le processus est équitable lorsque le recouvrement des coûts et les frais d'utilisation sont administrés en fonction des personnes qui profitent de la majorité du service et qui contribue le plus au coût du service. En ce qui concerne l'efficacité, les frais d'utilisation peuvent aider à déterminer le niveau approprié de ressources à accorder pour un programme, car ils éliminent les demandes excessives qui sont souvent reliées aux biens et aux services « gratuits ».

Le gouvernement du Canada offre de nombreux biens et services aux Canadiens. Des prix sont fixés pour certains services, aucun prix n'est fixé pour d'autres et bon nombre de services se retrouvent entre les deux extrêmes. L'endroit où se retrouvent des activités fédérales particulières dans le continuum dépend des caractéristiques des services (ou des biens) offerts.

Les services frontaliers offrent un bien public et un avantage pour le secteur privé. Mais la détermination du niveau de bien public par rapport à l'avantage pour le secteur privé est subjective et peut être difficile à quantifier. Cependant, certains cas sont plus faciles à distinguer que d'autres. Par exemple, les utilisateurs ont une incidence importante sur la façon dont les services sont offerts, et les coûts qui en découlent sont plus élevés que ce que le gouvernement du Canada aurait engagé s'il avait pu prendre la décision lui-même, alors le service offre clairement un avantage pour le secteur privé.

Certaines demandes de services de traitement de voyageurs internationaux sont plus faciles à classer, car elles offrent un avantage au secteur privé. Par exemple, lorsqu'un intervenant demande des services à un endroit non désigné pour offrir des services lorsque ces services sont offerts dans un autre endroit à proximité, il s'agit alors d'une question d'ordre pratique pour l'intervenant. L'ASFC reçoit fréquemment de telles demandes de la part de personnes ou d'entreprises pour un événement tel qu'un concert ou une activité sportive.

La plupart des services gouvernementaux comportent des éléments du bien public et un avantage pour le secteur privé. Il en va de même pour l'ASFC. Les services frontaliers se retrouvent à quelque part entre les biens entièrement publics et les biens offrant un avantage pour le secteur privé. L'ASFC doit utiliser ses ressources limitées de la meilleure façon possible pour être efficace. Le défi consiste à déterminer où les services frontaliers se retrouvent dans ce continuum : quels services devraient être subventionnés par l'État et quels services devraient être financés par l'utilisateur.

Élément du mandat	Bien public ou avantage pour le secteur privé	Bénéficiaire
Sécurité	Bien public	Société canadienne Protection contre les menaces à la sécurité nationale
Libre circulation des personnes et des marchandises	Bien public	Société canadienne Importance pour l'économie Citoyens libres de voyager
	Avantage pour le secteur privé	Entreprises (administration d'un aéroport ou d'un port, exploitant d'un pont ou d'un tunnel, etc.) Profit tiré de la circulation des personnes et des marchandises à la frontière Voyageurs Capacité de voyager dans ce cas Les citoyens ne peuvent pas tous voyager, alors pourquoi les contribuables devraient-ils payer?

La libre circulation des marchandises et des voyageurs comporte des éléments pour le bien public et l'avantage pour le secteur privé. La société canadienne en général en profite, en ce qui a trait à l'incidence économique et à la capacité des citoyens de se déplacer librement. Mais les entreprises et les voyageurs reçoivent un avantage plus grand que ce que reçoit le contribuable général qui, dans ce cas, ne voyage pas ou ne tire pas un profit de la vente d'un bien ou d'un service qui traverse la frontière.

Ne vise pas la production de recettes

En principe, le recouvrement des coûts et les frais d'utilisation visent à améliorer l'efficacité des services gouvernementaux et non à produire des recettes (même si la production de recettes peut constituer un objectif secondaire). À cet égard, il est important de comprendre les coûts d'administration. Si les coûts de mise en œuvre d'un mécanisme de recouvrement des coûts sont plus élevés que les avantages qu'il offre, il n'y a aucune raison d'envisager une telle option.

Le point de départ pour les frais obligatoires devrait être le coût du service. Les frais obligatoires qui ne sont pas liés aux coûts de la prestation d'un service peuvent être considérés comme une taxe. La formule d'établissement des coûts que l'ASFC utilise comprend les salaires, les heures supplémentaires, les déplacements, les indemnités pour les repas, les coûts de supervision et l'hébergement. Par exemple, pour offrir des services en vertu de contrats du recouvrement des coûts, les agents des services frontaliers doivent fréquemment faire des heures supplémentaires ou se déplacer pour offrir un service sur place.

Les intervenants ne comprennent pas bien les coûts liés à l'administration du recouvrement des coûts et des frais d'utilisation. L'ASFC utilise le recouvrement des coûts comme mécanisme de financement pour répondre à des demandes de services nouveaux ou améliorés qui ne sont pas financés à l'aide de son propre budget de base. Elle ne l'utilise pas pour produire de recettes. À cet égard, le recouvrement des coûts offre une certaine souplesse à l'ASFC pour offrir des services qu'elle ne pourrait pas sinon offrir.

Les contrats de recouvrement des coûts de l'ASFC varient d'année en année, tout comme les endroits qui demandent des services frontaliers. Certaines demandes peuvent viser des événements précis ou des activités saisonnières pour des services offerts à des endroits qui ne sont pas des bureaux d'entrée officiels, ou, parfois, à des endroits éloignés qui ne possèdent pas d'installation pour permettre le traitement de voyageurs internationaux (p. ex. un tournoi de golf international dans une région de chalets). Ces conditions fluides, en particulier dans les petits aéroports, créent des défis pour la planification des ressources humaines et des activités à long terme de l'ASFC.

Critères économiques

Les intervenants ont exprimé des préoccupations en ce qui a trait à l'approche actuelle de l'ASFC pour la prestation des services, soutenant qu'elle crée des iniquités et qu'elle représente un obstacle pour le développement économique régional. Cet argument retient considérablement l'attention. Les intervenants affirment que le fait que l'ASFC n'offre pas des services subventionnés par l'État à certains aéroports empêche ceux-ci d'attirer des vols additionnels qui seraient avantageux pour l'économie locale.

Les avantages économiques sont habituellement produits de trois façons :

1. Avantages directs : Ils découlent de la prestation des services et ont habituellement lieu aux aéroports. (p. ex. exploitants de base aérienne, entreprises transportant des voyageurs ou des marchandises, organismes gouvernementaux appuyant l'aviation ou les entreprises de transport terrestre).
2. Avantages indirects : Ils sont le résultat de la prestation des services. Ils peuvent comprendre les dépenses régionales (dans les hôtels, les restaurants) ou les dépenses par des entreprises qui ont des activités économiques qui dépendent de l'aéroport.
3. Avantages induits : Ils sont connus comme étant un effet de multiplication. Cet effet est la valeur locale car elle circule dans l'économie locale et car les personnes associées aux activités de l'aéroport achètent des biens et des services dans l'économie locale.

Dans le cadre des travaux sur l'ESB, l'ASFC, en collaboration avec IBM Consulting, a élaboré les trois options ci-dessous pour évaluer les avantages économiques :

1. Évaluation interne : L'ASFC examine les demandes et détermine les avantages économiques potentiels.
2. Comité interministériel : l'ASFC travaille avec d'autres ministères et organismes qui ont une expertise en matière de développement économique et de transport.
3. Test de marché : Pour cette option, aucune évaluation n'est nécessaire. L'ASFC offrirait les services demandés et permettrait aux forces du marché de déterminer si l'initiative est viable.

Dans le cadre de l'option 1, l'évaluation interne, l'ASFC examinerait les demandes et déterminerait les avantages économiques potentiels. L'ASFC ne possède pas la capacité ou les compétences requises pour accomplir ce genre de travail. L'Agence devrait développer cette capacité ou l'obtenir au moyen d'un contrat. Elle devra également élaborer des critères et un processus pour évaluer les avantages économiques. Elle pourrait, pour cela, devoir tenir compte des éléments suivants :

• Des avantages tels que les revenus touristiques potentiels et la création d'emplois, des entreprises dérivées, des coûts plus bas pour les voyageurs, une réduction de la circulation dans d'autres aéroports, la capacité pour les entreprises d'obtenir du fret plus rapidement pour répondre à leurs besoins opérationnels (p. ex. fabrication juste à temps) et une augmentation des recettes fiscales pour le gouvernement.
• Les coûts tels que les coûts de l'infrastructure, les installations aéroportuaires et autres coûts liés au développement de l'aéroport, l'incidence sur d'autres organismes gouvernementaux et le détournement de la circulation provenant d'autres endroits.
• Les obligations de l'intervenant, y compris la collecte de données pertinentes et la préparation d'une analyse de rentabilisation.

Le principal inconvénient de cette approche est le fait que ce type d'évaluation est très subjectif et est habituellement fondée sur de nombreuses hypothèses et projections complexes. Lorsque l'Agence détermine que la demande ne mérite pas un investissement, il y a fort à parier que l'intervenant peut présenter un point de vue contradictoire tout aussi convaincant.

Durant l'examen, bon nombre de personnes ont demandé si l'ASFC devrait jouer un rôle aussi important sur des questions liées au développement économique. Même si on reconnaît que l'ASFC possède un double mandat, soit assurer la sécurité et faciliter le passage de la frontière, qui appuie indirectement le développement économique; le développement économique régional lui-même ne fait pas partie de la raison d'être de l'ASFC.

Dans le cadre de l'option 2, le comité interministériel, des décisions seraient prises par un comité regroupant des représentants d'autres ministères et organismes qui ont une expertise en matière de développement économique et de transport. Le comité pourrait inclure des représentants d'autres ministères et organismes tels que l'Agence de promotion économique du Canada atlantique, le ministère de la Diversification de l'économie de l'Ouest, Industrie Canada et Transport Canada. Le principal avantage de cette approche serait la contribution et le partage de l'expertise de professionnels qui traitent régulièrement de questions relatives au développement économique.

Le groupe devrait élaborer une structure de gouvernance, y compris une orientation sur la portée des travaux, les liens hiérarchiques, les rôles et les responsabilités des membres du comité, le processus de prise de décisions, la fréquence des réunions et la sélection du président du comité. Le comité devrait également élaborer des critères pour procéder à des évaluations. Ces critères pourraient être très différents de ceux qui seraient utilisés dans le cadre de l'option 1, compte tenu des participants et de leurs points de vue différents.

Le principal risque lié à cette approche est le fait qu'elle ajouterait une étape supplémentaire au processus de prise de décisions pour les services, le rendant de ce fait beaucoup plus complexe et le ralentissant peut-être. De plus, on ignore quel est le niveau d'intérêt pour cette proposition en particulier.

Dans le cadre de l'option 3, le test du marché, l'ASFC fournirait les services demandés et permettrait aux forces du marché de déterminer si l'initiative est viable. Cette approche est fondée sur la position selon laquelle l'ASFC ne devrait pas nuire aux possibilités d'affaires, peu importe leur nature. Si le marché existe comme prévu, les affaires prospéreront; dans le cas contraire, l'entreprise fermera ses portes.

Le principal inconvénient de cette approche est le fait que les ressources de l'ASFC sont relativement fixes. Si le service n'est pas viable, l'ASFC se retrouvera avec un coût fixe (personnel) dont elle pourra difficilement se débarrasser ou utiliser à une autre fin. Cette situation n'est pas efficace du point de vue du contribuable. De plus, cette option ne fonctionne que si le client assume le coût du service, ou au moins une partie de ce coût, et il doit contribuer au capital. Si le service est fourni aux frais du contribuable, il n'y a pas vraiment de test du marché.

On craint qu'une approche entièrement subventionnée par le gouvernement ne fonctionne pas bien pour cette option. Il faudrait cependant envisager une certaine forme d'échelle mobile ou une approche de partage des coûts, selon laquelle le client paie une petite partie des coûts lorsque les volumes augmentent ou que le client devient admissible à un service subventionné par l'État lorsqu'il satisfait aux critères pour le mérite commercial.

Désignation d'aéroport d'entrée

Un aéroport d'entrée (AOE) est un aéroport canadien qui a été autorisé par l'ASFC pour l'arrivée et le départ de vols internationaux. Le Mémorandum D3-2-1, Trafic aérien commercial international et déclaration du moyen de transport, explique la procédure de l'ASFC relative à la déclaration, à l'utilisation et au contrôle des aéronefs du service international. Le Mémorandum D3-2-1 indique qu'une déclaration doit être présentée dans un AOE pour les vols internationaux. Il indique également que la désignation d'AOE ne renvoie qu'aux exigences de déclaration de l'ASFC et ne s'applique pas aux installations aéroportuaires fixes ni aux capacités opérationnelles.

Tous les aéronefs arrivant au Canada d'un point d'origine à l'étranger doivent se poser dans un AOE sauf autorisation contraire de l'ASFC. Le transporteur aérien ou son mandataire est responsable du débarquement ordonné des passagers en vue du traitement des passagers par l'ASFC; cependant, en raison de contraintes opérationnelles ou relatives à la sécurité, l'ASFC peut devoir limiter le nombre de passagers internationaux traités à un moment donné.

Un aéroport d'entrée est soit un AOE avec des restrictions quant au nombre de passagers ou un AOE sans restriction. Un AOE avec des restrictions est un aéroport d'entrée autorisé pour le traitement des personnes qui arrivent à bord de vols réguliers et non réguliers lorsque la capacité pour les passagers, y compris les membres d'équipage, ne dépassent pas « x » personnes. Par exemple, un aéroport possédant la désignation « AOE/125 » peut obtenir un traitement pour un maximum de 125 passagers et membres d'équipage. Lorsque l'AOE fait l'objet de restrictions, un débarquement ordonné peut être permis (voir le glossaire). Un « AOE/15 », également appelé un aéroport d'aviation générale, est un AOE pour le traitement des personnes arrivant à bord de vols non réguliers, y compris les membres d'équipage, jusqu'à concurrence de 15 personnes.

Un « AOE » (sans désignation numérique) est un aéroport sans restriction quant au nombre de passagers ou de membres d'équipage arrivant à bord de vols réguliers ou non réguliers. Par exemple, pour l'exercice 2006-2007, les huit premiers aéroports en importance (voir le tableau A dans la section 4) étaient tous des AOE sans restriction quant à la capacité pour les passagers.

Même si la définition d'AOE existe dans le répertoire des bureaux de l'ASFC, qui se trouve sur le site Web de l'ASFC, les intervenants internes et externes ne comprennent pas très bien la signification de la désignation d'aéroport d'entrée ou AOE. L'Agence prépare des produits de communication pour expliquer la désignation d'AOE et pour clarifier les lignes directrices et les conditions requises pour une désignation d'AOE.

Groupe de travail consultatif de l'ASFC et de CAC

La transparence et la responsabilité de tout cadre de prestation de services sont essentielles pour l'acceptation de celui-ci auprès des intervenants, et les consultations constituent un élément important de tout régime de prestation des services. Une fois établi, le cadre de prestation des services ne devrait pas sembler rigide, et les consultations peuvent permettre de s'assurer que ce cadre demeure adaptable.

L'ASFC et le Conseil des aéroports du Canada (CAC) ont accepté de créer un groupe de travail consultatif. Ce partenariat permettra aux deux parties de partager de l'information, d'avoir des discussions significatives et de trouver des solutions pour appuyer le mandat et la mission de l'ASFC et des aéroports canadiens.

Le groupe de travail consultatif a pour but de faciliter le traitement des voyageurs et des marchandises dans les aéroports canadiens. Le comité s'efforcera de résoudre les difficultés et d'établir un programme d'activités avec des objectifs à court et à long termes. L'un des objectifs du groupe de travail consultatif sera d'examiner les options abordables qui permettront à l'ASFC d'offrir davantage de services dans les aéroports.

Grâce à des consultations et à un engagement continus, l'ASFC et l'industrie aérienne s'efforceront ensemble d'améliorer la façon dont les services frontaliers sont offerts.

Cadre de prestation des services

Le cadre de prestation des services énonce que le rôle de l'Administration centrale de l'ASFC dans le processus de prise de décision consiste à s'assurer qu'un degré relatif d'uniformité est préservé dans les services fournis à des endroits comparables. Toutefois, selon le cadre, l'Administration centrale accorde autant de souplesse que possible aux régions pour définir les niveaux de service à un endroit donné. Lorsque c'est possible, les régions – dont la population, la géographie, le nombre de bureaux de l'ASF et les modes de transport international desservis varient – essaient de fournir, dans la mesure de leur capacité, le plus de service possible au plus grand nombre de clients possible et utilisent souvent des solutions créatives pour y arriver. C'est malheureusement cette souplesse qui incite les intervenants à croire que l'ASFC prend des décisions arbitraires et qu'elle n'agit pas de façon équitable avec tous ses clients.

Le cadre actuel est un bon début; cependant, il pourrait être amélioré pour mettre au point des processus de prise de décisions à l'aide des mesures suivantes :

• Définir clairement des critères d'admissibilité pour de nouveaux services;
• Définir les critères pour qu'un nouveau service soit subventionné par l'État;
• Donner un aperçu du processus utilisé pour examiner périodiquement les niveaux de service;
• Ajouter au cadre une « boîte à outils » qui comprend un modèle d'analyse de rentabilisation avec des instructions pour le remplir à l'intention des clients;
• Publier le cadre et en faire une publication officielle afin d'améliorer la transparence (p. ex. l'afficher sur le site Web de l'ASFC).

Leçons tirées

Puisqu'il s'agissait d'un projet à long terme, l'ESB a fourni de nombreuses possibilités d'apprentissage sur ce qui fonctionne, ce qui ne fonctionne pas et ce qui peut être amélioré ou fait différemment du point de vue de la gestion d'un projet.

L'une des importantes leçons apprises durant cet exercice est la valeur des groupes de travail. Il est important d'entretenir un bon partenariat avec les organismes centraux pour façonner les futurs travaux sur les services de base, en particulier pour l'élaboration d'un cadre stratégique qui permettra de choisir les intervenants qui obtiendront des services de base offerts par l'ASFC et subventionnés par l'État.

Une deuxième leçon apprise est de ne pas sous-estimer l'importance des consultations auprès des intervenants. Des consultations continues avec les intervenants internes et externes devraient faire partie intégrante d'un examen, et l'équipe de l'ESB continuera à travailler en étroite collaboration avec les intervenants. Les consultations avec les régions de l'ASFC sont également essentielles pour rechercher et coordonner des idées et des constatations avec le secteur de l'Agence qui est responsable de la prestation des services de base.

Enfin, le besoin de procéder à des examens de cette nature en temps opportun est impératif. De nombreux intervenants sont frustrés par ce qu'ils perçoivent comme étant un délai beaucoup trop long pour réaliser un tel examen. Afin de mieux gérer les attentes des intervenants et d'améliorer la reddition des comptes, l'ASFC devrait négocier et faire connaître les délais pour l'exécution des travaux et s'engager à les respecter. De plus, les renseignements sur la situation et les progrès accomplis pour l'examen devraient être communiqués au personnel de l'ASFC au moyen de l'intranet de l'ASFC et avec le grand public par Internet.

Pratiques exemplaires de l'ASFC

À la suite d'une analyse approfondie qui a été menée dans le mode aérien, deux pratiques exemplaires de l'Agence ont été relevées : la collecte annuelle des données et la documentation sur les demandes de services refusées. Ces pratiques exemplaires sont reconnues comme étant précieuses pour l'ASFC d'après le vaste exercice de collecte des données et des consultations auprès de l'industrie menées en 2007. La collecte de ce type de renseignements permettra à l'ASFC de mieux évaluer les demandes de service en cours et les futures demandes. Ces pratiques exemplaires permettront également à l'ASFC d'évaluer avec précision les écarts en matière de services. Il y a des écarts entre les endroits où l'ASFC offre présentement un service et les endroits où elle ne peut pas offrir un service dans les limites de son budget de base en raison de contraintes financières.

Collecte annuelle des données

L'équipe de l'ESB a recueilli des données dans le mode aérien pour 2005-2006, 2006-2007 et 2007-2008. Cet exercice devrait être accompli à chaque année pour fournir à l'Agence les données les plus récentes sur le mode aérien. Les données portent principalement sur le nombre de voyageurs internationaux dans chaque aéroport et sur la distance entre les bureaux de l'ASFC qui offrent un service et les grands aéroports ou les centres de service, pour tous les aéroports recevant un service de l'ASFC. Les données ont été analysées afin de relever les tendances et les indicateurs et elles ont contribué à élaborer une vue d'ensemble complète des services frontaliers offerts dans l'ensemble du pays. Les volumes de voyageurs internationaux dans les aéroports sont une composante clé de l'examen, ainsi qu'un élément important de l'information transmise à la haute direction, y compris au ministre de la Sécurité publique, sur une variété de sujets. Pour s'assurer de disposer des plus récentes données, une version abrégée de l'exercice de collecte des données pour l'exercice 2007-2008 a été élaborée. L'ASFC possède ainsi les données les plus récentes et les plus précises possibles pour faire des prévisions, suivre les tendances et surveiller les activités dans le mode aérien.

Documentation des demandes de service refusées

Un deuxième élément à ajouter aux pratiques exemplaires consiste à identifier les demandes de services qui ont été refusées au cours de l'exercice financier. Les demandes refusées peuvent avoir été présentées par des transporteurs aériens, des administrations aéroportuaires ou une ville en particulier pour l'obtention de services additionnels en dehors des heures de service de base ou pour un nouveau service. Ces renseignements peuvent être difficiles à obtenir en raison du manque d'homogénéité parmi les régions sur la façon de conserver ces renseignements, mais les régions devront fournir les renseignements les plus précis possible. Le suivi des demandes de service refusées permettra à l'ASFC de mieux relever les écarts en matière de service et de savoir d'où proviennent la majorité des demandes de services.

Conclusion

Le présent rapport permet de tirer plusieurs conclusions clés :

1. Le manque à gagner de l'Agence découle des demandes croissantes de services et d'initiatives à la frontière qui ne cessent d'augmenter, en particulier de la part des intervenants de l'industrie aérienne.
2. Le principal défi de l'ASFC consiste à maintenir un équilibre entre le mandat de sécurité de l'Agence et les demandes et attentes croissantes des clients pour des services nouveaux ou améliorés.
3. En raison de ses ressources limitées, l'Agence ne sera jamais en mesure de répondre à toutes les demandes des intervenants. Elle devra donc prendre des décisions sur le choix des intervenants qui recevront des services, ainsi que sur l'endroit et le moment où les services seront offerts tout en tenant compte du principe de « l'optimisation des ressources », de l'efficience, de la sécurité et du risque.
4. Le fait que 99,32 % des voyageurs internationaux arrivent dans les 20 premiers aéroports en importance au Canada est un facteur important dont il faut tenir compte pour évaluer et recommander des options.

S'assurer que le bon niveau de service est offert aux aéroports est et sera toujours un point important pour l'ASFC. L'élaboration d'une politique durable pour la prestation des services afin de classer les demandes des intervenants par ordre de priorité et d'assurer la sécurité nationale, qui appuie également la prospérité économique, est une priorité pour l'Agence. Les objectifs clés consistent à améliorer les niveaux de service dans les petits, moyens et grands aéroports, à assurer le financement des options élaborées et à identifier, grâce au cadre stratégique, les endroits où les services doivent être améliorés.

Prochaines étapes

L'ASFC a élaboré un cadre efficace et rentable pour la prestation des services de base, mais la recherche et l'analyse sont toujours requises au moyen de consultations continues. Les objectifs de l'Agence à court terme sont les suivants.

• a) Mettre en œuvre un cadre stratégique
  • L'élaboration et la mise en œuvre du cadre stratégique pour l'évaluation des demandes de service sont essentielles. Le cadre stratégique fourni des critères précis à l'intention des intervenants qui souhaitent demander des services de base et ouvre la voie pour les futures décisions de l'ASFC sur les endroits où elle devrait investir ses ressources. De plus, l'ASFC évaluera régulièrement les nouvelles demandes de services. Elle mènera un examen pour répondre régulièrement aux nouvelles demandes de services afin de préciser les options pour obtenir des ressources supplémentaires pour les nouveaux services examinés à l'aide du cadre.
• b) Assurer le financement pour l'expansion des services
  • Assurer le financement pour l'expansion des services est une priorité clé pour l'ASFC. Malheureusement, il n'y a aucun mécanisme de financement identifié pour répondre aux demandes actuelles de services pour le traitement des voyageurs et il n'y a aucun processus en place pour évaluer les futures demandes de services de façon équitable. En raison d'un manque de financement, l'ASFC est incapable d'accroître les services de base subventionnés par l'État dans le mode aérien. La stratégie consistera à obtenir l'approbation du cadre stratégique élaboré pour avoir accès au financement approprié. L'Agence est consciente du besoin pour des services améliorés.

Aller de l'avant

Afin de régler certaines questions, il est essentiel que l'ASFC travaille avec les intervenants dans le mode aérien. L'engagement et la participation des intervenants sont des éléments clés pour la mise en œuvre des prochaines étapes. Grâce au groupe de travail consultatif, qui regroupe diverses directions générales de l'ASFC et divers intervenants dans le mode aérien, des voies de discussion seront créées, lesquelles permettront d'établir des partenariats et de s'assurer que les préoccupations de chaque groupe sont prises en considération, classées par ordre de priorité et mises en balance.

Cet engagement est essentiel pour créer une « politique sur le bien public » du point de vue du client et du contribuable, pour assurer la transparence et pour améliorer la satisfaction de la clientèle en ce qui a trait au cadre pour la prestation des services frontaliers. Dans un environnement en constante évolution, il est essentiel d'être souple pour coordonner les futurs besoins et exigences et pour tenir compte des priorités des nouveaux programmes et des objectifs de la politique gouvernementale.

Glossaire et acronymes

Glossaire

Budget de base

Niveau de ressources fixe de l'ASFC.

Débarquement ordonné

Des restrictions concernant les passagers sont en place dans certains endroits. L'ASFC peut permettre à un aéroport de dépasser sa désignation en permettant aux passagers de débarquer par étapes (c.-à-d. le débarquement ordonné). Les aéroports utilisant le débarquement ordonné sont indiqués sur la liste des bureaux d'entrée dans le répertoire des bureaux de l'ASFC (p. ex. à Prince George).

Service amélioré

Le cadre de prestation des services de l'ASFC définit un service « nouveau ou amélioré » comme étant, sans y être limité, un service qui :

• Se situe à l'extérieur des heures autorisées de service à un bureau frontalier (tel qu'indiqué dans le répertoire des bureaux de l'ASFC qui se trouve sur le site Web de l'ASFC);
• Est à un endroit où les services frontaliers ne sont pas actuellement fournis (tel qu'il est indiqué dans le répertoire);
• Est à l'extérieur des fonctions normales des agents des services frontaliers là où le service est demandé.

Services de base

Le cadre de prestation des services de l'ASFC définit les services de base comme étant « les services que nous fournissons, l'endroit où les services sont fournis et à quel moment ils sont fournis en se basant sur les ressources disponibles ».

Acronymes

ACIA

Agence canadienne d'inspection des aliments

AOE

Aéroport d'entrée

ASFC

Agence des services frontaliers du Canada

CAC

Conseil des aéroports du Canada

ESBR

Examen sur les services de base

ONG

Organisation non gouvernement

SS

Siège social ASFC (Ottawa)