Étude d'évaluation du projet pilote national de l'Unité de vérification des exportations ferroviaires

Mai 2007

Table des matières

• Résumé
• Introduction et contexte
  • Description des exportations ferroviaires canadiennes
  • Description du projet pilote UVEF
  • But de l'évaluation
  • Méthodologie de l'évaluation
• Constatations clés
  • Conception et mise en œuvre du programme
  • Gestion du rendement
  • Atteinte des résultats (succès)
  • Pertinence
• Résumé des constatations clés et recommandation
• Réponse de la direction

Résumé

Le projet pilote de l'Unité de vérification des exportations ferroviaires (UVEF) est une initiative nationale qui a été élaborée en partenariat avec la Compagnie des chemins de fer nationaux au Canada (CN) consécutivement à l'analyse de rentabilité du CN pour la déclaration collective des exportations, présentée en juillet 2003 à l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC). Par suite de consultations tenues avec le CN et le Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée (CFCP) et d'une étude de faisabilité ultérieure de l'ASFC, il a été déterminé qu'un projet pilote, qui mettrait l'accent sur toutes les activités mentionnées sur les déclarations de train à la sortie A5 plutôt que seulement sur les exportations, était viable. En outre, il a été décidé que le projet pilote se limiterait au fret du CN.

Le projet pilote UVEF a reçu l'autorisation officielle de la vice‑présidente des Opérations de l'ASFC en septembre 2004. L'équipe du projet pilote a commencé à élaborer les documents sur la politique et les procédures applicables dans le mois qui a suivi. Un des défis que devait permettre de relever le projet pilote était le processus de conservation des documents pour les soldes dégressifs des licences de la Commission canadienne du blé (CCB). La mise en œuvre intégrale du projet pilote devait coïncider avec des changements dans le Règlement sur la déclaration des marchandises exportées, devant entrer en vigueur en mai 2005. D'après le Règlement révisé, les exportateurs doivent déclarer les marchandises destinées à l'exportation dans des délais réglementaires et à des endroits désignés, sauf les marchandises qui sont expressément exemptées de l'obligation de les déclarer. Quant aux marchandises exportées par rail, les exportateurs doivent présenter une déclaration d'exportation au plus tard deux heures avant que le wagon sur lequel les marchandises ont été chargées ne soit groupé avec d'autres et forme un train pour exportation.

Winnipeg a été choisi comme le lieu du projet pilote UVEF parce que les deux plus grosses sociétés ferroviaires du Canada, le CN et le CFCP, y ont leur service à la clientèle/centre d'appui. En outre, c'est à Winnipeg que se trouve une unité ITAR (International Traffic in Arms Regulations) et une unité du projet Winfall de l'ASFC. Le groupe ITAR à Winnipeg est une unité de ciblage et de contrôle des exportations stratégiques qui se concentre sur l'examen d'un échantillon quotidien de la circulation ferroviaire se dirigeant vers un port de mer aux fins d'exportations à l'étranger. Le projet Winfall est une unité de ciblage ferroviaire nationale pour les importations. Il était logique que le projet pilote repose sur le solide partenariat de travail et la grande confiance qui se sont créés entre le CN, l'unité ITAR et les cibleurs du projet Winfall.

Le projet pilote UVEF compte sur un budget de fonctionnement annuel de 0,5 million de dollars, qui comprend les salaires et les avantages sociaux de sept agents de l'ASFC.

Les points clés à évaluer qui ont été examinés étaient les suivants :

• la mesure dans laquelle le projet pilote UVEF est réalisé conformément à sa conception;
• la mesure dans laquelle des renseignements sur le rendement sont réunis, contrôlés et servent à une amélioration continuelle;
• les progrès de l'UVEF dans l'atteinte des résultats prévus et sa réaction vis-à-vis les répercussions des résultats imprévus;
• la mesure dans laquelle le projet pilote de l'UVEF continue d'être conforme aux priorités pangouvernementales et à celles de l'ASFC et s'il répond à un besoin réel.

Méthodologie

Le plan de cette évaluation a été dressé en octobre 2006 par la Division de l'évaluation de l'ASFC. La firme de consultants T.K. Gussman Associates Inc. a été chargée par contrat de mener l'évaluation. La Division de l'évaluation a fourni une orientation globale et a participé à la visite sur place. Des données ont été recueillies entre décembre 2006 et janvier 2007. Les méthodologies suivantes ont été utilisées :

• un examen des documents et des statistiques;
• une visite sur place de l'UVEF pour observer les processus d'examen de l'observation à Winnipeg;
• des entretiens en profondeur avec la haute direction à l'Administration centrale de l'ASFC et dans les régions, avec des agents de programme et avec des intervenants clés à l'interne et à l'externe, y compris des représentants du CN, du CFCP et de la CCB.

Résumé des constatations et des recommandations clés

Le projet pilote UVEF est réalisé tel qu'il a été conçu. La lettre d'intention avec le CN définit clairement la base de collaboration entre les deux organisations aux niveaux national et local, y compris les conditions d'accès aux bases de données. Dans l'ensemble, l'UVEF a établi des voies de communication ouvertes et claires et a noué un solide partenariat avec l'unité ITAR, le CN et la CCB. Toutefois, l'évaluation a, en même temps, révélé qu'il y avait une communication et une collaboration limitées avec les directions générales à l'Administration centrale de l'ASFC, sauf les interactions de l'UVEF avec le secteur de programme Processus d'exportation à la Direction générale de l'admissibilité, au sujet des exigences de la politique pour l'ASFC et le CN. Bien que le projet pilote UVEF consigne les détails sur toutes les activités et tous les processus, aucune stratégie de gestion officielle n'a été élaborée pour obtenir des données sur le rendement.

L'évaluation a permis de constater que le projet pilote UVEF a donné des résultats positifs et observables. Pour les expéditions du CN, le projet pilote a entraîné une application plus uniforme et cohérente et une meilleure observation des règlements qui figurent dans les séries D3 (transports), D19 (autres ministères) et D20 (déclaration des exportations) des mémorandums D des douanes. En outre, une plus grande observation a été constatée des règlements des Affaires étrangères et Commerce international Canada et d'Environnement Canada. Les résultats quant aux expéditeurs qui ont recours aux services du CN sont éloquents : l'observation des modalités de la déclaration des exportations avait atteint 98 % en juillet 2006. Le projet pilote UVEF a accru les compétences et les connaissances disponibles de l'ASFC qui permettent de reconnaître les expéditions contenant des marchandises ITAR ou d'autres marchandises contrôlées, réglementées ou prohibées. L'évaluation a aussi révélé une preuve empirique d'améliorations indirectes de l'observation dans d'autres secteurs du fait que les expéditeurs et les sociétés savaient que l'UVEF examinait les expéditions à la sortie par le CN.

Le projet pilote a été réalisé efficacement avec un budget annuel modique d'environ 0,5 million de dollars. Malgré le succès du projet pilote, il y a un certain nombre de considérations qui militent en faveur de sa cessation.

Le modèle actuel qui sert seulement deux organisations (CN et CCB) pourrait exposer l'Agence à des plaintes de la part d'autres sociétés qui ne reçoivent pas ce service et cette attention si le projet pilote UVEF, tel qu'il fonctionne à l'heure actuelle, devenait un programme permanent. En outre, le taux d'observation atteint par le CN depuis la création de l'UVEF est tel qu'il n'est plus nécessaire de maintenir ce projet. À moins que d'autres sociétés ferroviaires n'y participent (à l'heure actuelle, cela ne semble pas beaucoup les intéresser), les avantages du maintien du projet pour l'ASFC sont minimes.

Étant donné ces constatations, la recommandation suivante a été faite :

1. Introduction et contexte

Le projet pilote national de l'Unité de vérification des exportations ferroviaires (UVEF) a été reconnu comme devant être évalué en priorité en 2006‑2007 dans le Plan d'évaluation pluriannuel axé sur le risque de l'ASFC 2006‑2009, qui a été agréé par le Comité de la vérification interne et de l'évaluation en juin 2006.

1.1 Description des exportations ferroviaires canadiennes

Le rapport annuel pour Transports Canada, Les Transports au Canada 2005 [ 1 ], procure un aperçu de l'activité d'exportation du Canada par mode de transport. Le transport ferroviaire représente un peu plus de 20 % des exportations du Canada vers les États‑Unis en termes de volume et de valeur. Le tableau 1 montre la croissance des exportations ferroviaires comparativement à tous les autres modes d'exportation vers les États‑Unis. Au cours de la dernière décennie, la part de la valeur des exportations a oscillé entre 20 % et 22 %, tandis que leur part du volume a passé de moins de 18 % à 20 %.

Tableau 1 : Exportations canadiennes vers les États-Unis, 1995-2005

Nota : Le mode de transport est celui par lequel la frontière internationale est franchie. Le total des exportations est la somme des exportations et des réexportations nationales. Le nombre de tonnes a été estimé au moyen des facteurs de conversion de poids mis au point par Statistique Canada. Les données sur la valeur des exportations pour 2005 sont des données préliminaires. Les données sur le volume des exportations par mode de transport n'étaient pas disponibles pour 2005.

Source : Transports Canada (adaptation de renseignements de Statistique Canada tirés de la base de données sur le commerce international)

C'est l'Ontario qui fait le plus grand nombre d'exportations ferroviaires, car elle était à l'origine de 23 % du volume des exportations et de 58 % de la valeur des exportations en 2005. En 2005, Fort Frances et Sarnia ont été les deux principaux points de franchissement de la frontière par les exportations ferroviaires, soit 20,2 % (15,4 millions de tonnes) et 16,2 % (12,4 millions de tonnes) respectivement. Les produits forestiers et les produits chimiques représentaient environ 60 % du volume des exportations ferroviaires par ces endroits. En termes de valeur, Sarnia et Windsor comptaient respectivement pour 31,2 % (23,9 milliards de dollars) et 21,8 % (16,7 milliards de dollars) dans les exportations. Les produits automobiles constituaient à peu près 70 % de la valeur des exportations ferroviaires à ces endroits.

Il y a cinq transporteurs de fret ferroviaire de première classe au Canada : la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (CN)[ 2 ] , le Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée (CFCP)[ 3 ] , Burlington Northern Santa Fe (BNSF)[ 4 ] , CSX Transportation Inc.[ 5 ] et Norfolk Southern Railway Company [ 6 ] . Les représentants de l'industrie estimaient que le CFCP et le CN représentent environ 90 % des exportations ferroviaires, en parts égales.

1.2 Description du projet pilote UVEF

En juillet 2003, le CN a présenté une analyse de rentabilité au programme Processus d'exportation de l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) en vue de la déclaration collective des exportations du CN dans un seul bureau de l'ASFC. La déclaration des exportations aux divers points frontières était une préoccupation clé du CN, et la société a fait valoir qu'une déclaration centralisée entraînerait une application plus uniforme et cohérente des règlements.

Par suite de consultations tenues avec le CN et le CFCP et d'une étude de faisabilité ultérieure de l'ASFC menée dans la région des Prairies, il a été déterminé qu'un projet pilote, qui mettrait l'accent sur toutes les activités mentionnées sur les déclarations de train à la sortie A5 plutôt que seulement sur les exportations, était viable. En outre, il a été décidé que le projet pilote se limiterait au fret du CN.

Le projet pilote UVEF a reçu l'autorisation officielle de la vice‑présidente des Opérations (VP, Ops) de l'ASFC en septembre 2004. L'équipe du projet pilote a commencé à élaborer les documents sur la politique et les procédures applicables le mois suivant. Une lettre d'intention a été rédigée et signée en mars 2005 par la VP Ops et le directeur général régional (DGR) de la région des Prairies de l'ASFC. Le CN l'a signée en avril 2005.

Winnipeg a été choisi comme lieu du projet pilote UVEF parce que les deux plus grosses sociétés ferroviaires du Canada, le CN et le CFCP, y ont leur service à la clientèle/centre d'appui. En outre, c'est à Winnipeg que se trouve une unité ITAR (International Traffic in Arms Regulations) et une unité du projet Winfall de l'ASFC. Le groupe ITAR à Winnipeg est une unité de ciblage et de contrôle des exportations stratégiques qui met l'accent sur l'examen d'un échantillon quotidien de circulation ferroviaire se dirigeant vers un port de mer aux fins d'exportations à l'étranger. Le projet Winfall est une unité de ciblage ferroviaire nationale pour les importations. Il était logique que le projet pilote repose sur le solide partenariat de travail et la grande confiance qui se sont créés entre le CN, l'unité ITAR et les cibleurs du projet Winfall.

La mise en œuvre intégrale du projet pilote devait coïncider avec des changements dans le Règlement sur la déclaration des marchandises exportées, devant entrer en vigueur en mai 2005 [ 7 ]. Selon le Règlement révisé, les exportateurs doivent déclarer les marchandises destinées à l'exportation dans des délais réglementaires et à des endroits désignés, sauf les marchandises qui sont expressément exemptées de l'obligation de les déclarer. Quant aux marchandises exportées par rail, les exportateurs doivent présenter une déclaration d'exportation au plus tard deux heures avant que le wagon sur lequel elles ont été chargées ne soit groupé avec d'autres et forme un train pour exportation. Le Règlement prévoit des dispenses [ 8 ] de l'obligation de déclarer le fret pour certaines catégories de marchandises, par exemple :

• les effets personnels et domestiques;
• les marchandises commerciales, sauf si elles sont contrôlées, réglementées ou prohibées, d'une valeur de moins de 2 000 $CAN;
• les marchandises exportées par le personnel diplomatique des ambassades ou des missions à des fins personnelles ou officielles;
• les marchandises visées par une entente écrite entre le Canada et un autre pays.

Conformément à l'article 7 du Règlement, le Canada a conclu une entente sur le partage des renseignements avec les États‑Unis, en application de laquelle il n'est pas nécessaire de déclarer les marchandises exportées vers les États‑Unis. Toutefois, l'exportateur doit s'assurer que des permis, licences ou certificats sont présentés au point de sortie du Canada pour toutes marchandises contrôlées qui sont exportées vers les États‑Unis.

Conformément à un protocole d'entente de 1987, le Canada emploie les statistiques sur les importations des États‑Unis pour les exportations canadiennes vers ce pays.

Le projet pilote UVEF a un budget de fonctionnement annuel de 0,5 million de dollars, ce qui comprend les traitements et les avantages sociaux de sept agents de l'ASFC.

La portée du projet pilote UVEF se limite aux expéditions ferroviaires à la sortie du CN. Les conteneurs intermodaux se déplaçant par rail jusqu'à un port maritime au Canada relèvent de l'unité ITAR (qui surveille toutes les marchandises contrôlées exportées), non de l'UVEF. Donc, les agents de l'UVEF examinent les connaissements des trains du CN se dirigeant vers les États‑Unis seulement. Les exportations transportées dans ces trains peuvent avoir les États‑Unis comme destination finale ou elles peuvent se diriger vers un tiers pays et quitter ce pays par voie terrestre jusqu'au Mexique ou par voie maritime jusqu'en Europe.

Activités clés du programme

Le projet pilote UVEF est mis en œuvre grâce aux activités clés qui sont décrites ci‑dessous.

Élaboration et tenue à jour des PNE et coordination avec l'unité ITAR

Les responsabilités de l'UVEF comprennent la détermination, le suivi et le repérage des conteneurs ferroviaires qui pourrait être en violation des lois et règlements sur les exportations du Canada. L'UVEF a créé une procédure normale d'exploitation (PNE) pour chaque activité et chaque processus établis tout au long du projet pilote. Ces PNE sont mémorisées sur l'unité G commune du système informatique de l'UVEF et mises à jour périodiquement par les agents de l'UVEF.

Les agents de l'UVEF transmettent des renseignements concernant les expéditions douteuses à la sortie aux cibleurs de l'unité ITAR après avoir confirmé qu'elles sont en statut de retenue auprès du CN. Les cibleurs de l'unité ITAR font un contrôle du renseignement à l'égard de tous les renvois pour déterminer si un examen est nécessaire et, s'il l'est, fixer le lieu de l'inspection pour une équipe d'examen des exportations de l'ASFC ou une équipe d'examen de la douane américaine (U.S. Customs and Border Protection). L'équipe inspecte les expéditions en question et saisit tout fret ou tout matériel illégal.

Collaboration et maintien des partenariats

Le projet pilote UVEF a été conçu comme un partenariat entre l'ASFC et le CN. La nature même de l'initiative dépend de leur pleine collaboration et confiance, étant donné l'accès que les agents de l'UVEF ont au système informatique du CN pour contrôler tous les connaissements des expéditions à la sortie. En outre, l'UVEF compte sur la collaboration entre l'ASFC et d'autres ministères ou organismes réglementaires fédéraux. Il y a acheminement courant de renseignements entre l'ASFC, la Commission canadienne du blé (CCB) et le CN et il y a des rapports quotidiens et hebdomadaires. Des agents de l'UVEF, dans l'exercice normal et de leurs fonctions, se réunissent avec des fonctionnaires de ces organisations partenaires.

Au sein de l'ASFC, l'UVEF a reçu le mandat de collaborer avec les fonctionnaires de l'unité ITAR. Les unités ont des plans de travail coordonnés et il y a échange bidirectionnel de renseignements à l'appui de l'exécution de leurs mandats. Des mécanismes officieux ont été mis en place pour des séances d'information et un échange de renseignements périodiques entre l'UVEF et l'unité ITAR, tant au niveau supérieur qu'au niveau de travail. Une orientation officielle est fournie par l'unité ITAR à l'UVEF pour permettre aux agents de cette dernière de reconnaître certaines expéditions au moyen du renseignement obtenu par l'entremise de l'unité ITAR.

Processus de vérification

Examen avant et après le départ

L'UVEF examine toute la circulation à la sortie du CN par les huit bureaux de sortie du CN [  9  ] vers les États-Unis, à l'aide du système de manifestes de la société en temps réel. Cela permet aux agents de l'UVEF de fournir des décisions avant la formation d'un train. Des agents de l'UVEF, en suivant les PNE pour l'examen avant le départ, balayent les connaissements du CN à la recherche d'erreurs ou d'omissions ayant trait aux renseignements de la preuve de déclaration ou aux numéros de licence ou de fret, et attribuent un statut « A » (acceptation) ou « H » (hold‑retenue) à toute expédition, ce qui permet une mesure de suivi immédiate auprès des expéditeurs ou des agents d'exécution de la loi. Lorsque des problèmes sont constatés, l'exportateur est contacté par téléphone ou par écrit dans le but de faire la promotion de l'observation à l'avenir. Les agents de l'UVEF transmettent aussi des renseignements concernant les expéditions douteuses à la sortie aux cibleurs de l'unité ITAR après avoir confirmé que l'expédition est en statut de retenue auprès du CN.

Le traitement après le départ des déclarations de train à la sortie A5 relève également de l'UVEF. Ce traitement comprend l'acquittement des licences et des documents de contrôle du fret.

Traitement des licences de la CCB

L'ASFC a constaté certaines difficultés venant des processus de déclaration de la CCB et de la conservation des documents pour les soldes dégressifs des licences de la CCB. Tous les renseignements sur les exportations de céréales étaient consignés manuellement. Le transporteur assurant l'exportation envoyait par télécopieur les licences à l'ancienne Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) dans tous les bureaux de sortie où les agents des douanes vérifiaient les expéditions à l'arrivée des marchandises à la frontière. Un résumé était ensuite envoyé par télécopieur à la CCB. L'équipe de mise en œuvre de l'UVEF a examiné un échantillon des connaissements du CN visant les expéditions relevant de la CCB et a collaboré avec elle à la rationalisation de ce processus de déclaration.

Par suite du traitement centralisé dans le projet pilote, la CCB envoie par télécopieur à l'UVEF une copie de chaque licence au moment de sa délivrance. Les agents de l'UVEF consignent les renseignements sur la licence sur un tableur Excel, puis classent la licence par numéro CCB. Le CN transmet à l'UVEF un rapport récapitulatif quotidien sur les exportations de céréales pour la journée précédente. Les volumes exportés sont appliqués à la licence CCB correspondante sur le tableur. L'UVEF envoie un rapport récapitulatif sur l'activité à l'exportation par licence chaque vendredi à la CCB. Une fois la licence CCB épuisée ou expirée, le dossier est clos par l'UVEF et la licence est retournée par télécopieur à la CCB.

Résultats prévus

Le plan d'évaluation du projet pilote UVEF faisait état des résultats prévus suivants du projet.

Résultats immédiats :

• une amélioration des compétences et des connaissances permettant de reconnaître les expéditions contenant des marchandises ITAR ou d'autres marchandises contrôlées, réglementées ou prohibées;
• une application plus uniforme et cohérente des règlements énoncés dans les séries D3 (transports), D19 (autres ministères) et D20 (déclaration des exportations) des mémorandums D des douanes;
• une meilleure observation des règlements figurant dans les séries D3, D19 et D20 des mémorandums D des douanes;
• une plus grande exactitude dans les statistiques et les rapports sur les exportations.

Résultats intermédiaires :

• une augmentation de la capacité de l'ASFC de déceler et d'intercepter les marchandises contrôlées, réglementées et prohibées dans les expéditions à la sortie ciblées;
• une augmentation de la capacité de l'ASFC de repérer les infractions liées au fret, à l'exportation et aux règlements d'autres ministères;
• un meilleur contrôle, par l'ASFC, des expéditions ferroviaires à la sortie.

Résultat ultime :

• une plus grande sécurité de la frontière du Canada -- une meilleure observation volontaire de la législation et de la réglementation frontalières.

1.3 But de l'évaluation

Le principal objectif de l'évaluation était d'évaluer le progrès du projet pilote UVEF dans l'atteinte des résultats prévus ou la mesure dans laquelle il est à même de les atteindre, ainsi que d'évaluer l'efficacité et l'efficience de la conception, de la mise en œuvre et de la gestion du programme. Une question clé était de savoir si l'UVEF devrait devenir un programme permanent ou si elle devrait être élargie de manière à inclure d'autres sociétés ferroviaires.

La Division de l'évaluation, Direction générale de la stratégie et de la coordination, a dressé un plan d'évaluation qui énumérait les points clés à évaluer ci‑dessous :

• Conception et mise en œuvre du programme -- Dans quelle mesure le projet pilote UVEF est‑il mis en œuvre conformément à sa conception?
• Gestion du rendement -- Dans quelle mesure les renseignements sur le rendement sont‑ils réunis, contrôlés et servent à l'amélioration soutenue du rendement?
• Succès -- Dans quelle mesure le projet pilote UVEF a‑t‑il atteint les résultats prévus et y a‑t‑il eu des résultats imprévus?
• Pertinence -- Dans quelle mesure le projet pilote UVEF continue‑t‑il d'être conforme aux priorités pangouvernementales et aux priorités de l'ASFC et de répondre de façon réaliste à un besoin réel?

1.4 Méthodologie de l'évaluation

La Division de l'évaluation a dressé le plan d'évaluation en octobre 2006. La firme de consultants T. K. Gussman Associates Inc. a été chargée à contrat de faire l'évaluation. La Division de l'évaluation a fourni une orientation globale et a participé à la visite sur place. Des données ont été réunies entre décembre 2006 et janvier 2007. Les constatations découlant de l'évaluation sont fondées sur les méthodologies suivantes : un examen des documents et des statistiques; une visite sur place; des entretiens en profondeur avec des hauts fonctionnaires, des agents de programme et des intervenants clés à l'interne et à l'externe.

Examen des documents et des statistiques

Les évaluateurs ont examiné et analysé les rapports de planification, les documents décrivant les rôles et responsabilités, les exposés de la direction et la correspondance interne pertinente ayant trait à la structure de régie du projet pilote UVEF.

En outre, les évaluateurs ont examiné les PNE pour une vaste gamme de processus avant et après le départ. Certaines PNE s'appliquaient au Règlement sur la déclaration des marchandises exportées pour ce qui est des autres ministères, y compris Affaires étrangères et Commerce international Canada (MAECI), Environnement Canada (EC) et Statistique Canada.

Un examen plus approfondi a entraîné la consultation des sites Web de l'ASFC et d'autres ministères afin d'obtenir des renseignements précis sur les règlements relatifs à l'exportation et à la déclaration des exportations.

Les évaluateurs ont examiné les statistiques de l'industrie ferroviaire disponibles auprès de l'Association ferroviaire du Canada, de Transports Canada et de Statistique Canada. Le but était d'obtenir des données rendant possibles des comparaisons entre les transporteurs. Les données disponibles n'étaient pas décomposées de manière à permettre une telle analyse. Toutefois, on a pu dégager des tendances dans les exportations ferroviaires en général.

Les statistiques sur le rendement du programme se limitaient aux données sur les taux d'observation et aux activités de sensibilisation des clients dans l'ensemble.

Il a été déterminé que les statistiques du programme de Déclaration d'exportation canadienne automatisée (DECA) ne seraient pas utiles aux fins d'une évaluation à cause d'un certain nombre de raisons. D'abord, les statistiques DECA s'appliquent seulement aux exportations vers des pays autres que les États‑Unis. Comme il a été mentionné ci‑dessus, Statistique Canada utilise les données des États‑Unis sur les importations venant du Canada (qui lui sont fournies par les États‑Unis) pour en tirer des statistiques sur les exportations du Canada vers les États‑Unis. Ces statistiques sont divisées par mode de transport (p. ex. rail), mais non par transporteur. Les statistiques sont également divisées par province, mais il n'y a pas uniformité quant au siège social des sociétés et à la province d'où proviennent les exportations.

Visite sur place

Les membres de l'équipe d'évaluation ont visité Winnipeg, les 4 et 5 décembre 2006, et y ont eu une réunion avec l'équipe du projet pilote UVEF ainsi que d'autres intervenants. Les évaluateurs ont étudié des procédures et processus d'examen de l'observation dans le bureau du UVEF, dans le but d'accroître leur compréhension de la conception et de la gestion du projet pilote. L'équipe de l'UVEF a fourni aux évaluateurs une démonstration visuelle du processus d'examen avant le dédouanement, ainsi que des exemples de divers types de rapports présentés par les exportateurs.

Entretiens en profondeur

En plus des discussions avec le personnel de l'UVEF pendant la visite sur place à Winnipeg, il y a eu des entretiens directs avec le DGR de la région des Prairies, le directeur, Planification et intégration des programmes, l'agent des programmes du district et le surintendant de l'UVEF de l'ASFC. Il y a également eu des discussions avec des représentants locaux du projet Winfall et de l'unité ITAR. La visite sur place a aussi procuré aux évaluateurs l'occasion de mener des entretiens et de tenir des discussions en groupe avec des représentants du CN, du CFCP et de la CCB dans leurs bureaux respectifs à Winnipeg. Ces réunions ont accru la compréhension, par les évaluateurs, de la façon dont le projet pilote avait été conçu et était mis en œuvre et leur a donné un aperçu des défis et des occasions qu'il avait créées.

À l'Administration centrale de l'ASFC, il y a eu des entretiens directs avec des fonctionnaires de la Direction générale de l'admissibilité, de la Direction générale de l'innovation, des sciences et de la technologie, de la Direction générale de l'exécution de la loi et de la Direction générale des opérations pour obtenir leur point de vue sur le projet pilote dans le contexte de leurs mandats respectifs. Les discussions ont porté sur l'utilisation de l'information source du renseignement, les partenariats, la communication et les pratiques exemplaires.

Il y a eu des contacts avec des fonctionnaires du MAECI, d'EC et de Statistique Canada. Les fonctionnaires du MAECI et d'EC ont été contactés par téléphone pour discuter leurs responsabilités réglementaires ayant trait aux exportations et à la déclaration des exportations, ainsi que leur participation à l'UVEF. L'ASFC et Statistique Canada sont des partenaires dans le programme DECA. Une discussion avec un fonctionnaire de Statistique Canada a clarifié la nature des statistiques sur les exportations, comme il est expliqué à la section « Examen des documents et des statistiques ».

Au total, 34 fonctionnaires ont participé à l'évaluation, comme le montre le tableau 1.

Tableau 1 : Participation de fonctionnaires et d'intervenants

2. Constatations clés

2.1 Conception et mise en œuvre du programme

Jusqu'à quel point la structure de régie et les voies de communication pour la gestion, la coordination et la mise en œuvre du projet pilote UVEF sont‑elles efficaces?

La lettre d'intention signée avec le CN définissait clairement la base de la collaboration entre les deux organisations au niveau national et au niveau local, y compris les conditions d'accès aux bases de données.

La lettre d'intention de mars 2005 précisait que l'accord serait d'une durée de deux ans et commencerait à prendre effet lorsque les améliorations du système du CN auraient été effectuées et lorsque les PNE seraient en place pour les examens avant le départ. L'évaluation a révélé une ample preuve documentaire indiquant que des PNE avaient été élaborées et qu'elles étaient suivies et mises à jour selon les besoins par des agents de l'UVEF. Des procédures sont disponibles sous forme électronique et sur papier et accessibles au personnel.

Bien que le projet pilote UVEF soit d'une portée nationale, étant donné qu'il se trouve à Winnipeg, il reçoit son budget et est administré par l'entremise de la région des Prairies. La Direction générale des opérations de l'ASFC attribue des fonds destinés au programme qui doivent être administrés par le bureau du DGR. Sur le plan fonctionnel, le projet UVEF met en œuvre des éléments de programme pour la Direction générale de l'admissibilité et la Direction générale de l'exécution de la loi. Des rapports provisoires au DGR sont fournis à titre d'information et selon les besoins. Il ne semble pas y avoir des rapports de ce genre sur le programme dans la mesure précisée par la lettre d'intention [  10  ].

Le projet pilote n'a pas nécessité d'autres ententes officielles, telles des protocoles d'entente.

Dans l'ensemble, le projet pilote UVEF a établi des voies de communication ouvertes et claires avec ses principaux partenaires et intervenants.

Dans la région des Prairies, des rapports provisoires de vive voix ou par écrit sont disponibles pour le DGR en tout temps sur demande, bien qu'il n'y ait pas de rapports périodiques par le projet pilote. De même, il y a peu de communications courantes entre le projet pilote et l'Administration centrale de l'ASFC. La communication venant de la région au sujet des activités du projet pilote revêt surtout la forme de séances d'information fournies par le DGR lors de réunions de la direction ministérielle.

L'évaluation a révélé qu'il y a des rapports périodiques entre l'ASFC et le CN et la CCB. Il y a diffusion soutenue d'information assortie de rapports quotidiennement et hebdomadairement. Des réunions en personne peuvent être organisées avec beaucoup de facilité étant donné la proximité des bureaux des trois organisations.

L'évaluation a révélé qu'il existe d'excellentes relations de travail entre les employés de l'UVEF, du projet Winfall et de l'unité ITAR et de solides liens de communication entre les trois secteurs. De fait, le travail de certains agents de l'ASFC transcende ces groupes. L'agent du renseignement régional ITAR assiste à des réunions d'information deux fois par mois au bureau de l'UVEF et les surintendants de l'UVEF et de l'unité ITAR se réunissent une fois par mois et discutent des questions opérationnelles. De plus, il y a communication courante avec l'unité ITAR par des feuilles d'avis de surveillance (qui fournissent des renseignements tactiques aux agents de l'UVEF qui leur indiquent d'être à l'affût d'expéditeurs ou de mots clés particuliers) qui sont mises à jour périodiquement.

Les communications avec les exportateurs et les expéditeurs se sont améliorées aussi dans le cadre du projet pilote UVEF. L'évaluation a révélé des éléments de preuve indiquant que l'ASFC et le CN avaient accordé une haute priorité à la communication avec les exportateurs afin de les aider à mieux respecter les modalités de la déclaration des exportations. Cette vue était partagée par la plupart des fonctionnaires qui ont participé à l'évaluation.

Avec quelle efficience l'UVEF collabore‑t‑elle et établit‑elle des partenariats avec l'unité ITAR, l'AC, le MAECI, EC, le CN et la CCB?

Le projet pilote UVEF a noué un solide partenariat avec l'unité ITAR, le CN et la CCB.

Un domaine qu'il faut souligner dans la présente évaluation est celui des solides relations de travail qui se sont créées entre l'équipe UVEF et ses partenaires dans les milieux commerciaux. L'évaluation a permis de constater que c'est un élément crucial sous‑tendant l'efficacité du fonctionnement du projet pilote.

Parmi les divers partenariats, il y a avant tout celui qui lie le projet pilote et le CN. Des employés de l'ASFC et du CN ont signalé l'excellente collaboration entre les deux organisations, particulièrement au niveau local. Un élément essentiel de ce partenariat est la grande confiance qui s'est créée grâce au projet pilote UVEF. Les agents de celui‑ci ont un accès en temps réel aux connaissements introduits dans le système informatique du CN, ce qui leur permet de repérer les anomalies dans la déclaration des exportations et d'en informer les exportateurs qui peuvent ensuite corriger les erreurs. Qui plus est, les agents de l'UVEF, qui jouissent d'une entière collaboration de la part du CN, contrôlent le système sous l'angle de certains « déclencheurs » établis par des agents d'exécution de la loi de l'ASFC et envoient tout renseignement du genre directement aux secteurs compétents aux fins d'une enquête et de mesures complémentaires.

La solidité de ce partenariat remonte avant le projet pilote. Des agents de ciblage de l'ASFC travaillant avec l'unité ITAR et les employés du projet Winfall ont un accès intégral, jour et nuit, aux locaux et aux systèmes informatiques du CN et du CFCP depuis la fin des années 90.

Pendant que le projet pilote UVEF était en voie d'élaboration, l'équipe de mise en œuvre a examiné les exigences réglementaires de tous les autres ministères et organismes touchés par les expéditions transfrontalières, dont la CCB, EC et le MAECI.

L'évaluation a révélé que la CCB retire des avantages du projet pilote UVEF. Depuis le début des opérations de l'UVEF, la surveillance des licences de la CCB a été plus efficace et exacte. Des fonctionnaires de la CCB ont fait remarquer que leurs relations avec l'ASFC s'étaient améliorées. Ils estiment que le projet pilote a permis à la CCB de réaliser des économies sur le plan administratif.

La collaboration avec EC et le MAECI était importante pendant la mise en œuvre mais est actuellement moins pertinente.

Lors d'un examen similaire des connaissements du CN, l'équipe de mise en œuvre de l'UVEF a porté des préoccupations particulières à l'attention de fonctionnaires d'EC et du MAECI. Dans les deux cas, ces ministères ont indiqué que le transport ferroviaire représentait un très petit pourcentage du volume global des exportations relevant d'eux. Cependant, une fois l'UVEF en activité, des irrégularités dans la déclaration des exportations ont été décelées. Les renseignements transmis par l'équipe de l'UVEF a permis aux deux ministères de prendre des mesures correctrices appropriées, telles qu'elles sont décrites dans la discussion ci‑dessous des résultats imprévus. À l'heure actuelle, il y a communication entre l'équipe de l'UVEF et ces ministères seulement selon les besoins.

La collaboration entre le projet pilote UVEF et l'Administration centrale de l'ASFC est limitée.

L'évaluation a révélé que le projet pilote UVEF entre très peu souvent en contact direct avec l'Administration centrale (AC) de l'ASFC et qu'il n'y avait aucun exemple d'entente de collaboration. La plupart des fonctionnaires à l'AC ont indiqué qu'il y avait peu ou point de contacts au niveau de travail, mais qu'ils savaient que le projet pilote UVEF était associé à des résultats positifs. Des gestionnaires d'un rang plus élevé ont mentionné qu'ils étaient plus familiers avec le travail de l'UVEF, surtout en raison des réunions d'information organisées par le DGR de la région des Prairies. Les fonctionnaires de l'UVEF ont précisé qu'ils ne relèvent pas directement de l'ASFC à l'AC.

Est-ce que le projet pilote UVEF fait la meilleure utilisation possible des ressources?

Le projet pilote UVEF a été mis en œuvre avec un budget modique.

Au départ, les ressources humaines et financières ont été réaffectées de l'unité postale des douanes qui avait été éliminée. Le tableau 2 résume les ressources prévues du 13 septembre 2004 au 31 mars 2007.

Tableau 2 : Ressources du projet pilote UVEF

1. Correspond à 29 semaines d'opérations à compter du 13 septembre 2004.
2. Estimé sur la base des données sur les dépenses à ce jour.
3. Le surintendant a négocié une entente avec la Société canadienne des postes pour les deux premières années prévoyant un coût d'occupation nul et se terminant le 30 septembre 2006. La négociation d'un bail de 18 mois, à compter du 1er octobre 2006, était en cours lors de l'évaluation.
4. Comprend des rénovations pour aménager un bureau de l'UVEF.
5. Comprend le coût de la construction d'un mur séparant l'UVEF du centre de courrier des douanes.
6. Comprend le loyer de six mois, estimé à 20 000 $.

Les intervenants à l'interne et à l'externe qui participent directement au projet pilote UVEF étaient unanimes à dire que celui‑ci a été un programme très efficace, mis en œuvre avec un budget modique, qui a produit de meilleurs résultats au chapitre de l'observation que les approches habituelles. Des représentants du CN ont signalé que le coût différentiel pour donner à l'ASFC un accès en temps réel à son système était modique, soit environ 40 000 $ [  11  ].

En outre, les employés du CN ont signalé une réduction des coûts d'exploitation et d'observation qu'ils pouvaient attribuer directement au projet pilote UVEF. Ils ont constaté une réduction marquée des retards de train, ce qui se traduit par des économies en coûts pour la société, économies qu'ils estimaient pouvoir atteindre 2 000 $ l'heure par wagon. Cela a ensuite apporté d'autres économies à la société, parce que le CN peut maintenant former des trains plus longs et a réduit son parc de locomotives.

2.2 Gestion du rendement

Jusqu'à quel point les systèmes de mesure du rendement pour le projet pilote UVEF sont‑ils efficaces?

Le projet pilote UVEF consigne les détails de toutes les activités et de tous les processus, mais n'a pas une stratégie officielle de gestion pour obtenir des données sur le rendement.

Il est d'usage courant de lancer des nouveaux programmes sans un jeu d'indices de rendement. Il y a souvent élaboration de cadres de responsabilité de la direction pour guider la mise en œuvre de nouvelles initiatives gouvernementales. Toutefois, il n'y avait pas de système habituel de responsabilité de la gestion incluse dans la conception du projet pilote UVEF. L'approche utilisée était de nature plus pragmatique. Elle répondait à une situation particulière où les objectifs étaient clairs et où le processus de consultation était exhaustif. Le processus UVEF était intégralement étayé de documents et la direction a formulé des PNE détaillées pour toutes les étapes. Depuis le début du projet pilote, les agents de l'UVEF suivent les statistiques sur l'activité et l'observation.

L'UVEF était en train d'être conçue alors que l'ASFC évoluait et s'adaptait à son nouveau mandat qui est de fournir des services frontaliers intégrés à l'appui des priorités touchant la sécurité nationale et la sécurité du public. Dans le contexte d'une fonction de contrôle moderne, l'Agence encourage ses agents à faire preuve d'initiative conformément à sa culture d'amélioration constante. Cet engagement figure dans la priorité stratégique 4 du Rapport sur les plans et priorités (RPP) de 2006‑2007 de l'ASFC. Au niveau de l'Agence dans son ensemble, la Direction générale des opérations continue à élaborer une stratégie à l'échelle de celle‑ci pour la mesure du rendement, ainsi qu'un plan de gestion de l'observation.

Donc, la planification du projet pilote UVEF s'est faite dans un contexte de changement. Les ressources humaines devaient être réaffectées en réponse au nouveau mandat. En outre, des changements réglementaires étaient à prévoir dans le cas de la déclaration des exportations de fret ferroviaire. Cela a donné à l'ASFC l'occasion de repenser, en partenariat avec le CN, le processus d'exportation du fret ferroviaire. Le but visé était de remplacer le système de déclaration au point de sortie qui était encombrant et à base de papier par un contrôle centralisé. De plus, l'ASFC et le CN étaient susceptibles de bénéficier de l'amélioration prévue de l'observation chez les exportateurs.

L'UVEF s'assure que ses procédures sont constamment à jour et bien consignées. Les membres de l'équipe de l'UVEF se réunissent chaque semaine avec le surintendant et discutent des questions opérationnelles qui ont surgi dans le contexte de leur travail. Toute mesure de suivi nécessaire est confiée à des agents précis et les décisions sont enregistrées dans l'unité G de l'UVEF. Grâce à ce processus, les documents sur les procédures opérationnelles sont constamment mis à jour et accessibles. De plus, un relevé est tenu par écrit de tous les appels de suivi passés aux exportateurs dont les documents ne sont pas conformes.

Ces procédures sont le signe d'un engagement envers l'excellence opérationnelle et l'amélioration constante. Un jeu plus exhaustif d'indices de rendement s'appliquant aux aspects clés de ses opérations aurait aidé l'UVEF à assurer la responsabilité vis‑à‑vis de la direction et aurait servi à des fins d'évaluation.

2.3 Atteinte des résultats (succès)

Jusqu'à quel point le projet pilote UVEF a‑t‑il atteint les résultats prévus?

Le projet pilote UVEF a accru les compétences et les connaissances disponibles permettant de repérer les expéditions contenant des marchandises ITAR ou d'autres marchandises contrôlées, réglementées ou prohibées.

L'UVEF fournit un appui important à l'unité ITAR. Pour les agents ITAR, la mise en œuvre du projet pilote offrait une occasion d'avoir une plus grande présence sur place qui contrôle les exportations. L'unité ITAR, en tant qu'unité de ciblage et de contrôle des exportations stratégiques, se concentre sur l'examen d'un échantillon quotidien du fret ferroviaire se dirigeant vers un port de mer pour exportation vers l'étranger. L'unité ITAR n'a pas le temps de faire le contrôle et le tri primaire de toutes les exportations. L'UVEF, par son contrôle de toute la circulation des exportations ferroviaires quotidiennes du CN, ratisse beaucoup plus large que l'unité ITAR.

L'unité ITAR fournit à l'UVEF sa liste d'avis de surveillance qui est mise à jour chaque semaine. Jusqu'ici, l'UVEF n'a fait aucun renvoi à l'unité ITAR au moyen d'avis de surveillance concluants. L'unité ITAR trace également des profils au moyen de son processus de renseignement et fournit une liste d'indices à l'UVEF qui doit lui permettre de repérer les expéditions douteuses. Par exemple, les agents de l'UVEF signaleraient les connaissements qui contiennent des lacunes en ce qui touche l'exportateur, le destinataire, la description des marchandises ou la destination. Dans un même ordre d'idées, un connaissement dont l'adresse de l'exportateur ou du destinataire n'est pas compatible avec la nature des marchandises retiendrait l'intérêt. À ce jour, ces indices ont permis aux agents de l'UVEF de repérer 70 connaissements d'exportation pouvant intéresser l'unité ITAR et de les renvoyer à celle‑ci qui a ensuite procédé à des contrôles du renseignement.

Dans le projet pilote UVEF, la déclaration a lieu au moment de la facturation qui se fait au plus tard cinq jours avant la formation du train. Conformément au Règlement sur la déclaration des marchandises exportées en vigueur, la déclaration du fret peut se faire au plus tard deux heures avant la formation du train. Donc, l'UVEF dispose d'un meilleur délai pour prendre des mesures d'exécution. Il en résulte que l'UVEF fournit une base positive pour apporter des changements à la section du Règlement qui traite de la déclaration du transporteur.

L'évaluation a permis de constater que l'équipe de l'UVEF est bien formée, a les connaissances voulues et fait preuve d'enthousiasme dans son milieu de travail. Les agents pouvaient expliquer clairement quelles étaient les procédures, démontrer comment ils utilisaient les instruments et les processus UVEF et indiquer pourquoi les diverses procédures étaient importantes et nécessaires au travail qu'ils accomplissaient.

Pour les expéditions du CN, le projet pilote UVEF a entraîné une application plus uniforme et cohérente des règlements énoncés dans les séries D3 (transports), D19 (autres ministères) et D20 (déclaration des exportations) des mémorandums D des douanes.

L'UVEF a créé une PNE pour chaque activité et chaque processus établis au cours du projet pilote. Comme il est mentionné ci‑dessus, ces PNE sont mémorisées dans l'unité G commune du système informatique de l'UVEF et sont mises à jour périodiquement par des inspecteurs des douanes de l'UVEF.

Au début du projet pilote, les agents de l'UVEF ont trouvé des erreurs de déclaration, aux termes des séries D3, D19 et D20 des mémorandums D des douanes, sur un grand nombre de connaissements qu'ils ont examinés. Cela aurait normalement entraîné automatiquement des pénalités en vertu du Régime des sanctions administratives pécuniaires (RSAP) [  12  ]. Les agents de l'UVEF donnent suite aux questions relevées pendant l'examen avant le départ en téléphonant à l'exportateur et en lui envoyant une lettre décrivant la procédure à suivre lors des exportations. Ce processus d'éducation du client cherche à promouvoir l'observation volontaire des exigences de la déclaration des exportations pour les expéditions à l'avenir. Le RSAP peut intervenir dans certaines de ces questions. Comme seul le CN participe au projet pilote, aucun autre transporteur ne voit ses connaissements examinés aussi minutieusement. C'est pourquoi la politique actuelle de l'UVEF consiste à remettre la sanction imposée à un client du CN jusqu'à ce qu'il s'agisse d'une troisième infraction du genre. Le surintendant de l'UVEF examine toutes les sanctions RSAP éventuelles avant qu'elles ne soient imposées. Au moment de l'évaluation, aucune sanction RSAP n'avait encore été imposée à des exportateurs du CN pour avoir omis de fournir des renseignements exacts dans la déclaration d'exportation.

Il y a eu une augmentation de l'observation des exigences liées à la déclaration des exportations en vertu du Règlement sur la déclaration de marchandises exportées, ainsi que des règlements du MAECI et d'EC.

L'évaluation a révélé que l'observation des exigences liées à la déclaration des exportations s'était accrue sensiblement pendant la période du projet pilote. En juillet 2006, le taux d'observation avait atteint 98 %.

Un autre indice de l'augmentation de l'observation est la diminution du nombre des feuilles de problème remplies et du nombre d'appels téléphoniques faits par des agents de l'UVEF dans le but d'éduquer les clients. Cela indique qu'il y a eu une augmentation correspondante de la déclaration des exportations sur les connaissements du CN examinés par les agents de l'UVEF. Le tableau 3 montre qu'il y a eu une tendance à la baisse dans le nombre d'appels fait aux exportateurs depuis le moment où les agents de l'UVEF ont commencé à consigner ces appels sont le 26 septembre 2005, jusqu'en avril 2006. Depuis, le nombre d'appels a fluctué et se situe en moyenne à 16 par mois.

Tableau 3 : Appels à des fins d'éducation du client consignés par les agents de l'UVEF

Source :  UVEF, ASFC, 8 décembre 2006.

Les agents de l'ASFC ont signalé que l'examen, par ce projet pilote, de tous les connaissements du CN a entraîné un niveau de confiance plus élevé envers les trains du CN chez les agents de contrôle frontalier aux divers points de sortie.

Les évaluateurs ont tenté d'utiliser les données sur le RSAP pour démontrer des améliorations de l'observation en comparant les sanctions RSAP imposées aux exportateurs du CN et du CFCP avant et après la mise en œuvre du projet pilote UVEF. Selon les procédures du projet pilote, les exportateurs reçoivent au maximum deux appels leur demandant de rendre plus conformes leurs déclarations avant qu'une sanction RSAP ne soit imposée. Un examen des renseignements disponibles a révélé que les données sur le RSAP se rapportaient seulement aux sanctions imposées à la société ferroviaire, non à l'expéditeur, et que la majorité de ces sanctions visaient des infractions à l'entrée plutôt qu'à la sortie. Il a été dit aux évaluateurs qu'il serait beaucoup trop long d'identifier les exportateurs et la raison de l'imposition d'une sanction ou de lier de telles données à un transporteur ferroviaire particulier.

L'évaluation a révélé des preuves empiriques d'une augmentation de l'observation du Règlement sur la déclaration des marchandises exportées en ce qui a trait à d'autres ministères ou parties intéressées. Les fonctionnaires de la CCB signalent que toutes les licences de celle‑ci pour les céréales expédiées par le CN lui sont maintenant retournées. Il est notoire que des exportateurs tirent profit de la lenteur de la déclaration. Dans certains cas, la CCB reçoit des renseignements dans un délai après l'expiration de la licence qui peut atteindre six mois. Si l'exportateur a dépassé la limite de la licence, il est trop tard.

L'UVEF a déterminé que des exportateurs de billes les exportaient sans présenter les licences d'exportation B13‑A [  13  ] et a transmis des renseignements en ce sens au MAECI. Dans le suivi donné par le MAECI, il y a eu contact avec ces exportateurs et éducation du client pour s'assurer que des licences étaient remplies avec exactitude et présentées. Un fonctionnaire du MAECI a signalé que l'UVEF avait grandement aidé à améliorer l'observation dans ce domaine. L'évaluation n'a pas révélé de preuve de changements dans les taux d'observation pour les précurseurs chimiques et les produits alimentaires, qui relèvent également de ce ministère.

C'est aussi de cette façon que l'UVEF, à ses débuts, a trouvé des irrégularités dans des documents d'exportation d'une catégorie particulière de déchets. Les agents chargés de la réglementation à EC en ont été mis au courant et les renseignements ont été transmis au service d'exécution de la loi de ce ministère. Il en a résulté plusieurs enquêtes au Canada qui ont mené, en bout de ligne, à une augmentation de l'observation dans la filière des exportations de déchets relevées par l'UVEF.

L'UVEF a obtenu des résultats observables sur une brève période de temps.

Il était prévu que le projet pilote UVEF améliorerait l'exactitude des statistiques sur les exportations et leur déclaration. À cet effet, la CCB a déjà constaté d'importantes améliorations dans la ponctualité et l'exactitude des renseignements sur les licences d'exportation de céréales dont le CN est le transporteur. Sur une plus grande échelle, il est trop tôt à ce moment‑ci pour obtenir suffisamment de données à l'appui d'une analyse comparative des déclarations d'exportation avant et après l'UVEF. Quoi qu'il en soit, l'augmentation constatée de l'observation de la réglementation en matière de déclaration des exportations peut être considérée un indice raisonnable d'un accroissement de l'exactitude des statistiques [  14  ].

D'après le consensus général chez les fonctionnaires de l'ASFC, la capacité de l'Agence de déceler et de contrôler les exportations non conformes s'est déjà améliorée par suite de l'introduction de l'UVEF. Les résultats positifs au niveau de l'observation qui ont été constatés jusqu'ici ont été obtenus avec seulement un petit investissement en ressources. Les seules données sur l'UVEF ne seront pas suffisantes pour évaluer l'importance de l'effet de l'UVEF sur la capacité globale de l'Agence de déceler et de contrôler les exportations non conformes. Il faudrait une analyse supplémentaire des mouvements à la sortie d'autres transporteurs ferroviaires, laquelle analyse n'entre pas dans le champ de la présente étude.

Y a-t-il eu des résultats imprévus et quelles ont été leurs répercussions sur le succès du projet pilote UVEF?

Une amélioration presque immédiate de l'observation n'était pas à prévoir, ni un effet d'entraînement sur les autres exportateurs.

Il a été demandé aux intervenants d'indiquer les résultats imprévus qu'ils associeraient au projet pilote UVEF. Un certain nombre d'entre eux ont fait remarquer qu'ils avaient été surpris de la réponse marquée de la part des expéditeurs lorsqu'ils ont appris qu'ils ne respectaient pas les nouveaux règlements. L'éducation du client a été la pierre d'assise de l'UVEF tant pour l'ASFC que le CN. L'une ou l'autre des organisations ne s'attendait pas quand même à ce que le taux d'observation atteigne 98 %.

Ni le MAECI ni l'équipe de mise en œuvre du projet UVEF n'avait prévu l'ampleur de l'inobservation en ce qui concerne les licences qu'exigent les expéditions transfrontalières de billes par rail. Les agents de l'UVEF n'avaient pas vu de licences d'exportation de billes dans le système et ils ont communiqué avec le MAECI pour vérifier si des billes étaient bel et bien exportées. Là encore, la communication entre les deux organisations et l'éducation du client ont entraîné un grand nombre de demandes des licences requises et les agents de l'UVEF ont, par la suite, constaté que ces quantités figuraient sur les connaissements.

La communication dès le début entre l'équipe de mise en œuvre de l'UVEF et EC au sujet des documents d'exportation pour certaines filières de l'exportation des déchets dangereux a débouché sur plusieurs enquêtes par des agents d'exécution de la loi d'EC. Les agents n'avaient pas prévu l'effet d'entraînement sur l'observation que ces enquêtes auraient sur les sociétés non visées et ont reconnu que le renseignement fourni par l'UVEF avait permis d'accroître l'observation.

À part les résultats au chapitre des règlements, l'évaluation a constaté des répercussions imprévues au niveau de la politique. Les intervenants tant à l'interne qu'à l'externe étaient d'avis que l'intérêt suscité par ce projet pilote a ouvert la voie à des discussions plus larges sur des questions stratégiques dans le domaine du transport ferroviaire et intermodal. En outre, le programme Processus d'exportation utilise le processus pilote du CN pour la déclaration des transporteurs avant le départ comme base d'un changement proposé dans les exigences de la déclaration des transporteurs figurant dans le Règlement sur la déclaration des marchandises exportées.

2.4 Pertinence

Jusqu'à quel point le projet pilote UVEF est‑il conforme aux priorités pangouvernementales et à celles de l'ASFC et répond‑il à un besoin réel?

Bien que les résultats attendus du projet pilote UVEF concordent avec les priorités pangouvernementales et celles de l'ASFC, l'évaluation cherche à déterminer si le projet pilote est encore pertinent.

La priorité stratégique 1, énoncée dans le plus récent RPP de l'ASFC, est la mise en œuvre des programmes et la prestation des services avec efficacité en vue de renforcer la capacité de l'ASFC de repérer et d'intercepter les marchandises à risque élevé ou inconnu tout en accélérant le mouvement des échanges commerciaux à faible risque. Le contrôle de l'observation par l'UVEF a accru la certitude dans les activités de ciblage courantes de l'unité ITAR. L'UVEF et ses partenaires utilisent des données en temps réel pour contrôler les exportations du CN et vérifier l'exactitude de leurs déclarations. Ainsi, l'UVEF peut fournir une notification préalable des irrégularités. En ce sens, l'UVEF et l'unité ITAR ont commencé à réaliser, dans le cas des exportations, ce qui est envisagé par la priorité stratégique 2 pour les importations (« Innovation pour la frontière de l'avenir »). La priorité stratégique 3 consiste à assurer de solides relations à l'interne et à l'externe. L'ASFC compte sur des partenariats pour remplir son mandat, mettre les programmes en œuvre et fournir les services. La solidité du partenariat ASFC‑CN grâce à l'UVEF, à l'unité ITAR et au projet Winfall témoigne de la pertinence de l'UVEF dans ce contexte. En outre, les rapports de l'UVEF avec la CCB, le MAECI et EC ont contribué au renforcement des alliances avec ces partenaires.

Vu le modeste budget du projet pilote et les résultats positifs constatés à court terme, il est logique de supposer que cette initiative est sensée et devrait devenir permanente. Plusieurs facteurs doivent toutefois être pris en considération avant d'arriver à une telle conclusion. L'UVEF est‑elle encore nécessaire depuis que l'observation s'est améliorée si sensiblement? Est‑il approprié que l'Agence investisse pour aider un petit nombre de sociétés à assurer l'observation? L'UVEF est‑elle dans l'intérêt public et le gouvernement a‑t‑il un rôle légitime et nécessaire à jouer dans l'activité de ce projet?

Les expéditeurs qui utilisent les services du CN ont été mis au courant de leurs obligations touchant la déclaration et de la mesure dans laquelle les erreurs dans la déclaration ont été réduites considérablement. Il y a eu d'autres avantages en sus de la déclaration plus exacte par les expéditeurs utilisant les services du CN. Comme il est mentionné tout au long du présent rapport d'évaluation, des avantages indirects ont découlé d'une meilleure déclaration par les expéditeurs utilisant les services d'autres transporteurs ferroviaires et dans d'autres ministères de réglementation. Dans le premier cas, de nombreuses sociétés au Canada utilisent les services du CN et du CFCP pour les exportations ferroviaires, et les leçons tirées du projet pilote UVEF pour les expéditions transportées par le CN ont probablement aidé à améliorer la déclaration des expéditions transportées par le CFCP. De plus, des fonctionnaires d'EC et du MAECI ont constaté une meilleure observation dans la déclaration par des sociétés autres que celles ciblées par leur personnel d'enquête. L'information voyage rapidement au sein des industries. Ces résultats sont le fruit de l'UVEF.

Toutefois, il peut être avancé que la transformation du projet pilote en un programme permanent tel qu'il est mis en œuvre actuellement n'est pas dans l'intérêt public. D'autres sociétés qui ne reçoivent pas un tel service et une telle attention pourraient être assujetties à des sanctions en raison de l'inobservation des règlements sur l'exportation.

L'élargissement du projet pilote en ajoutant d'autres sociétés ferroviaires à l'UVEF sera un défi. Le CFCP à lui seul représente presque la moitié de la circulation des exportations ferroviaires depuis le Canada et ses représentants demeurent sceptiques quant aux avantages de la participation à ce projet pilote et sont satisfaits du système qui existait avant sa création. Ils ne croient pas que ce type de contrôle de l'observation apporte à l'entreprise des avantages suffisants démontrables pouvant justifier un investissement majeur dans les changements que devrait subir son système informatique. Ils prétendent que la nature modulaire du système de facturation du CFCP permet une assez grande souplesse pour corriger les erreurs relevées sur les connaissements. Les représentants du CFCP croient aussi fermement que leur méthode de formation des trains est fort différente de celle du CN. Or, d'autres parties voient des difficultés courantes dans la déclaration pour les expéditeurs utilisant les services du CFCP, comparativement à ceux du CN (après‑mise en œuvre de l'UVEF). Par exemple, la CCB signale une importante différence entre les renseignements du CN et ceux du CFCP sur l'épuisement des licences et le moment de la déclaration.

Donc, une participation volontaire plus grande à l'UVEF est peu probable. Il faudra probablement prévoir la participation par une modification législative ou réglementaire. Un tel processus est long et la consultation des intervenants touchés sera nécessaire. En outre, toute décision au sujet de son élargissement doit tenir compte de l'incidence quant à l'avenir des programmes Information préalable sur les expéditions commerciale et Manifeste électronique, liés en partie aux obligations à l'échelle internationale, mais qui mettront l'accent sur les importations dans un avenir prévisible.

Le caractère unique de ce secteur de l'industrie ferroviaire, et plus particulièrement du CN et des systèmes qu'il a construits, a rendu l'UVEF possible. Le succès de l'UVEF a montré que c'est un modèle solide pouvant améliorer l'observation. De fait, les réalisations imputables au projet pilote pourraient représenter une occasion pour l'Agence de contrôler et de mesurer l'observation dans d'autres secteurs de l'industrie et d'autres modes.

3. Résumé des constatations clés et recommandation

Le projet pilote UVEF est mis en œuvre conformément à sa conception. La lettre d'invention signée avec le CN définit clairement la base de la collaboration entre les deux organisations tant au niveau national que local, y compris les conditions d'accès aux bases de données. Dans l'ensemble, l'UVEF a établi des voies de communication ouvertes et claires et a noué un solide partenariat avec l'unité ITAR, le CN et la CCB. Toutefois, l'évaluation a, du même coup, permis de constater qu'il y avait une communication et une collaboration limitées avec les directions générales à l'Administration centrale de l'ASFC. Même si, dans le projet pilote UVEF, il y a des documents qui renferment des détails sur tous les processus et toutes les activités, aucune stratégie de gestion officielle n'a été élaborée pour obtenir des données sur le rendement.

L'évaluation a révélé que le projet pilote UVEF a produit des résultats importants, positifs et observables pendant son existence. Pour les expéditions du CN, le projet pilote a entraîné une application plus uniforme et cohérente et une meilleure observation des règlements qui figurent dans les séries D3 (transports), D19 (autres ministères) et D20 (déclaration des exportations) des mémorandums D des douanes. De plus, une meilleure observation a été constatée des règlements du MAECI et d'EC. Les résultats dans le cas des expéditeurs qui utilisent les services du CN sont éloquents : le taux de conformité lié à la déclaration des exportations a atteint 98 %. Le projet pilote UVEF a accru les compétences et les connaissances disponibles de l'ASFC qui permettent de repérer les expéditions contenant des marchandises ITAR ou d'autres marchandises contrôlées, réglementées ou prohibées. L'évaluation a aussi révélé des preuves empiriques d'améliorations indirectes de l'observation dans d'autres secteurs, parce que des expéditeurs et des sociétés avaient appris que l'UVEF examinait de plus près les expéditions à la sortie par le CN.

Le projet pilote a été mis en œuvre avec efficacité et un budget annuel modique d'environ 0,5 million de dollars. Bien que ce projet pilote ait connu beaucoup de succès, il existe un certain nombre de facteurs qui militent en faveur de l'opportunité d'y mettre fin.

Le taux d'observation atteint par le CN depuis le lancement de l'UVEF est tel que le projet pilote n'est plus nécessaire. Le fait que seulement une organisation -- le CN et ses clients (y compris la CCB) -- participe à ce programme pourrait en amener certains à demander pourquoi des ressources du gouvernement servent à aider seulement une société. D'autres sociétés ne bénéficiant pas de ce service pourraient être assujetties à des sanctions en raison de l'inobservation des règlements sur les exportations. Si d'autres sociétés ferroviaires n'y participent pas (elles ne semblent pas beaucoup intéressées, pour le moment), les avantages que l'ASFC pourrait retirer du maintien de l'UVEF sont minimes.

Vu ces constatations, la recommandation suivante a été faite :

4. Réponse de la direction

Le projet pilote UVEF a commencé à fonctionner en mai 2005 et, comme il est décrit en détail dans la présente étude d'évaluation, il a donné lieu à une amélioration considérable de l'observation sur le plan de la déclaration des exportations chez le CN et ses clients, pendant la période du projet pilote.

L'UVEF a présenté un aperçu de la déclaration par les transporteurs avant le chargement dans le cas des exportations. Il a connu beaucoup de succès et a produit des renseignements utiles aux fins du projet Vision de l'ASFC pour le secteur commercial, qui étudie, entre autres choses, le rôle global de l'ASFC dans la déclaration et la vérification des exportations.

La direction de l'Agence déterminera s'il faut maintenir le but de l'UVEF, si la poursuite de son fonctionnement est la meilleure utilisation possible des ressources de l'Agence et s'il peut être appliqué à d'autres initiatives. La décision de maintenir ou non l'UVEF et, dans l'affirmative, sous quelle forme, sera prise d'ici le 30 septembre 2007.