Évaluation des programmes
NEXUS Autoroutes et EXPRES (pour les voyageurs dignes de confiance)

mai 2008

Table des matières

• Sommaire
• Introduction et contexte
  • But de l’évaluation et résultats escomptés
  • Méthodologie de l’évaluation
• Principales constatations
  • Pertinence
  • Conception et prestation des programmes
  • Résultats
  • Efficacité et efficience des programmes
• Principales conclusions et recommandations
• Réponse de la direction

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Sommaire

Depuis le 11 septembre 2001, le Canada et les États Unis intensifient leur collaboration dans le but d’assurer le mouvement sécuritaire des personnes et des marchandises à la frontière et de mettre en œuvre l’infrastructure nécessaire pour y parvenir. La Déclaration sur la frontière intelligente, signée en décembre 2001, et le Plan d’action pour la création d’une frontière sûre et intelligente qui en découle, forment la pierre angulaire de la coordination des activités et du partage d’information entre l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) et le Service des douanes et de la protection des frontières (SDPF) des États-Unis. Deux des quatre grands axes du Plan d’action sont « la circulation sécuritaire des personnes » et la circulation sécuritaire des biens »[1].

L’ASFC et le SDPF des États-Unis ont mis en place un certain nombre de programmes conjoints qui facilitent les mouvements transfrontaliers des voyageurs et des marchandises, tout en renforçant la sécurité à la frontière. Les programmes NEXUS et Expéditions rapides et sécuritaires (EXPRES) sont des programmes de la Section des services d’inspection alternatifs (SIA), qui ont été conçus pour faciliter le mouvement transfrontalier des voyageurs fréquents à faible risque. Les participants au programme NEXUS Autoroutes et les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES peuvent utiliser les voies réservées aux postes frontaliers terrestres canado-américains désignés pour passer plus rapidement la frontière[2]. Ces deux programmes ont pour objectif de réduire la congestion et les temps d’attente à la frontière et d’offrir un service amélioré au public voyageur, tout en permettant à l’ASFC et au SDPF des États-Unis de concentrer leurs ressources sur les personnes qui présentent des risques élevés ou inconnus.

Le présent rapport expose les résultats de l’évaluation des programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES, qui a eu lieu dans le cadre de l’évaluation plus globale des programmes pour les voyageurs dignes de confiance. La présente évaluation portait sur la pertinence actuelle des programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES, ainsi que sur les progrès accomplis relativement à l’atteinte des résultats escomptés, en mettant plus particulièrement l’accent sur le volet « chauffeurs » du programme EXPRES[3]. L’évaluation a également exploré l’efficacité et l’efficience de la conception, de la prestation et de la gestion des programmes. Bien que NEXUS Autoroutes et EXPRES soient des programmes binationaux, l’évaluation a surtout mis l’accent sur la prestation de ces programmes à l’ASFC. Lorsqu’il y a des différences entre les deux programmes, les faits propres à chacun sont présentés séparément.

Méthodologie utilisée

La Division de l’évaluation, qui relève de la Direction générale de la stratégie et de la coordination, a planifié et mené cette évaluation, qui s’est déroulée de mars 2007 à janvier 2008. La méthodologie suivie comprenait :

• un examen des documents de l’ASFC, du SDPF des États-Unis et d’autres sources portant sur les programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES;
• des visites à divers points d’entrée (PE) des régions du Pacifique, de Windsor–St. Clair, de Niagara–Fort Erie et du Québec, pour observer les processus de passage frontalier, ainsi que les processus de demande et d’inscription aux centres de traitement canadiens (CTC) et aux centres d’inscription (CI);
• des entrevues individuelles et collectives avec la direction et le personnel dans les trois régions précitées et à l’administration centrale;
• des sondages auprès des participants au programme NEXUS Autoroutes et des chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES;
• une analyse statistique des données de l’ASFC sur les programmes.

Principales conclusions et recommandations

De façon générale, l’évaluation a révélé que les programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES étaient hautement pertinents dans le contexte d’une approche de gestion frontalière axée sur le risque. Ces programmes correspondent bien à la vision de l’ASFC : une gestion efficiente et efficace de la frontière qui contribue à la sécurité et à la prospérité du Canada. Ils permettent à l’Agence d’identifier une partie des voyageurs comme étant à faible risque et d’être ainsi en meilleure position pour concentrer ses ressources sur les voyageurs et les marchandises qui présentent des risques inconnus et potentiellement élevés. Les deux programmes simplifient et accélèrent les processus de traitement des participants à la frontière et facilitent l’entrée des voyageurs et des marchandises au Canada. Ils sont avantageux tant pour les participants que pour l’ASFC.

Le nombre de participants inscrits aux deux programmes est substantiel et ne cesse de croître. De plus, ces programmes deviennent de plus en plus importants dans d’autres contextes, notamment dans le cadre de l’Initiative relative aux voyages dans l’hémisphère occidental (IVHO). En effet, les cartes d’adhésion aux programmes NEXUS et EXPRES seront acceptées comme des documents de voyage valides pour entrer aux États­Unis à compter de juin 2009, aux postes frontaliers terrestres pour commencer. Le niveau de satisfaction des participants à l’égard des programmes, et des processus de demande et de mainlevée qui s’y rattachent, est exceptionnellement élevé.

Plusieurs directions générales de l’ASFC ont un rôle à jouer à l’égard de la prestation des programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES. Au début de 2007, un document a été rédigé sur les rôles et les responsabilités liés aux programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES pour les chauffeurs du secteur commercial qui sont, comme nous l’avons dit, des programmes des SIA, mais ce document n’a pas encore été approuvé à tous les niveaux. Par conséquent, aucune information n’a encore été communiquée aux bureaux locaux pour clarifier les rôles et les responsabilités des partenaires en ce qui a trait à la prestation de ces programmes.

De plus, en raison du transfert du programme NEXUS Autoroutes de la Direction générale de l’innovation, des sciences et de la technologie (IST) à la Direction générale de l’admissibilité et du fait que le programme EXPRES pour les chauffeurs du secteur commercial ne jouit pas d’une forte capacité en matière de politique, l’orientation fonctionnelle et les politiques dispensées sur le terrain ne sont pas aussi uniformes et efficientes qu’elles pourraient l’être. Par exemple, les procédures normales d’opération (PNO) touchant le programme EXPRES pour les chauffeurs du secteur commercial sont encore à l’étape d’ébauche. De plus, les politiques liées au programme EXPRES pour les chauffeurs du secteur commercial relèvent d’une autre direction que celle qui est responsable des politiques liées aux entreprises et aux marchandises commerciales du programme EXPRES. Bien que cette instabilité au chapitre de la gouvernance n’ait pas eu de graves conséquences sur l’efficacité des programmes, elle a néanmoins occasionné un certain nombre d’incohérences et d’incertitudes quant à la façon dont les programmes sont dispensés sur le terrain.

Lorsqu’un nouvel emplacement NEXUS/EXPRES est mis en service, les agents des services frontaliers (ASF) ne se voient offrir qu’une formation officielle de base relativement au traitement des voyageurs dignes de confiance. De plus, aucune formation liée aux SIA n’est offerte aux ASF dans le cadre de leur formation initiale à Rigaud. Ce sont les PE qui doivent dispenser la formation aux agents affectés aux voies NEXUS ou EXPRES. Bien que le jumelage soit une approche courante et peu coûteuse de formation des ASF, il n’existe pas de critères sur lesquels la personne peut se guider pour former le nouvel agent jumelé avec elle. Par ailleurs, il arrive souvent que les ASF ne connaissent pas les outils mis à leur disposition. Par exemple, de nombreux ASF interrogés dans le cadre de cette évaluation n’étaient pas au courant de l’existence de la formation en ligne sur NEXUS. La ligne d’aide des systèmes de TI et le Bureau d’aide des SIA sont des outils importants pour les ASF. Toutefois, l’existence de ces ressources n’était pas largement connue, pas plus que ne l’étaient les PNO détaillées et à jour du programme NEXUS Autoroutes. Ces éléments indiquent des faiblesses au chapitre de la communication entre l’administration centrale et les employés de première ligne.

Une quantité substantielle de données sur le rendement est accessible en ce qui concerne NEXUS Autoroutes. Toutefois, certaines données auraient été utiles dans le cadre de cette évaluation, mais n’étaient pas accessibles, notamment des données sur les motifs précis du refus des demandes et des données uniformes, normalisées et détaillées sur les révocations d’adhésion. Ces données, notamment celles sur les révocations d’adhésion, auraient fourni de l’information sur la non conformité au programme NEXUS et sur les risques potentiels connexes. Par ailleurs, le programme EXPRES pour les chauffeurs du secteur commercial ne recueille pas certaines données clés. Par exemple, il n’y a pas de données sur les passages à la frontière, les antécédents des conducteurs ou la conformité de ceux-ci (c’est à dire, sur les infractions douanières ou sur les saisies). En outre, les motifs de révocation de l’adhésion ne sont pas toujours accessibles. Il existe cependant des données sur le nombre de demandes acceptées ou refusées et sur les motifs de refus d’adhésion.

Recommandation 1 – Finaliser et distribuer aux partenaires de l’administration centrale et des régions tous les documents nécessaires à la bonne gouvernance, notamment les documents qui définissent les rôles et les responsabilités des divers partenaires chargés de la prestation des programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES pour les chauffeurs du secteur commercial, ainsi que les documents liés aux procédures normalisées d’opération (PNO) pour l’inscription des chauffeurs du secteur commercial au programme EXPRES et leur traitement à la frontière. Il faudrait également envisager ce qui suit :

• Faire connaître au personnel de première ligne les PNO (pour le programme NEXUS), la formation en ligne NEXUS (qui doit être mise à jour pour tenir compte des changements apportés au programme) et la ligne d’aide des systèmes de TI des SIA, possiblement en développant un portail sur les voyageurs dignes de confiance à l’intention du personnel de première ligne.
• Élaborer des critères relatifs au jumelage d’emploi (par exemple, dresser une liste des tâches devant être accomplies et montrées afin de préparer les ASF à assumer leurs nouvelles fonctions).
• Améliorer les données de mesure du rendement pour le programme NEXUS et mettre en œuvre une stratégie de collecte de données de mesure du rendement pour le programme EXPRES à l’intention des chauffeurs du secteur commercial. On pourrait, par exemple, envisager diverses options permettant de s’assurer que tous les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES font l’objet d’un contrôle à la ligne d’inspection primaire intégrée (LIPI).

Il existe un certain nombre de différences entre le Canada et les États-Unis au chapitre des critères d’admissibilité (par exemple, l’admission des personnes ayant fait l’objet d’une réhabilitation ou des personnes ayant commis des infractions liées à la conduite avec facultés affaiblies) et des limites permises de l’exemption personnelle. Des personnes ayant commis des infractions douanières mineures et ayant fait l’objet d’accusations au criminel peuvent présenter une demande d’adhésion au programme EXPRES et être acceptées, ce qui n’est pas le cas pour le programme NEXUS. Il y a aussi un manque de cohérence dans le traitement des participants aux deux programmes aux divers PE au Canada. Le fait de soumettre les participants au programme NEXUS à des normes plus strictes que celles auxquelles sont assujettis les autres voyageurs et chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES a donné lieu à un nombre plus élevé de révocations d’adhésion au programme NEXUS.

Les participants qui transportent des marchandises au Canada en utilisant des voies NEXUS doivent remplir les formalités d’inscription de la Carte de déclaration du voyageur (CDV). Les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES peuvent utiliser la CDV ou déclarer verbalement à l’ASF les marchandises qu’ils transportent, si celles-ci ne dépassent pas la limite permise de leur exemption personnelle. L’utilisation de la CDV est parfois problématique. Selon les participants, la carte n’est pas conviviale, car le voyageur doit déclarer les marchandises en fonction des différentes catégories de marchandises et gammes de droits. Les directives sont longues et difficiles à comprendre et à assimiler. On ne peut se procurer ces cartes à tous les PE et, une fois remplies, elles peuvent ne pas être traitées en vue d’un paiement. En outre, les voyageurs qui utilisent les voies régulières bénéficient assez souvent d’un passage accéléré en franchise de droits et de taxes sur les marchandises de faible valeur. Or, les participants au programme NEXUS auraient probablement été obligés de payer des droits et des taxes pour les mêmes marchandises, conformément à la politique de tolérance zéro. Enfin, les participants au programme NEXUS qui entrent aux États­Unis ont le droit d’apporter des marchandises dont la valeur se situe dans la limite de leur exemption personnelle.

Comme les chauffeurs du secteur commercial peuvent présenter une demande d’adhésion au programme EXPRES même s’ils ont commis des infractions douanières mineures ou fait l’objet de condamnations au criminel, ils sont plus susceptibles de faire l’objet de contrôles obligatoires lorsqu’ils entrent au Canada. Également, les ASF de la LIPI peuvent ne pas effectuer le balayage des cartes des chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES si ces chauffeurs effectuent des voyages fréquents de transport de marchandises au Canada, parfois plusieurs fois par jour. On peut comprendre que les agents de l’ASFC veuillent assurer le passage accéléré des chauffeurs du secteur commercial qu’ils connaissent bien en raison de leurs fréquents passages, mais ce procédé n’est pas sans occasionner un certain nombre de problèmes, notamment la compilation de données incorrectes sur les passages et les chauffeurs, et des lacunes potentielles sur le plan de la sécurité.

Recommandation 2 – Envisager, dans la mesure du possible, l’harmonisation des exigences canadiennes et américaines d’adhésion aux programmes NEXUS et EXPRES (y compris en déterminant si le principe de tolérance zéro doit s’appliquer au programme NEXUS), et régler les incohérences relevées dans les processus d’inscription et de passage :

• en aplanissant les divergences bilatérales en ce qui a trait aux accusations de conduite avec facultés affaiblies et aux questions de réhabilitation ou de radiation;
• en envisageant la mise en oeuvre d’un système d’avertissement ou de pénalités au lieu de révoquer l’adhésion d’un membre pour des délits mineurs;
• en examinant les politiques sur le passage, par exemple en déterminant si l’utilisation de la CDV devrait être simplifiée et/ou rendue obligatoire pour les participants aux programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES, et l’uniformité de l’application du passage accéléré en franchise pour les voyageurs empruntant les voies régulières comparativement aux voyageurs utilisant les voies NEXUS.

L’étude a révélé que l’évaluation des risques des candidats aux programmes NEXUS et EXPRES fonctionnait généralement bien, notamment pour s’assurer qu’un candidat n’a pas commis d’infractions douanières et n’a pas de casier judiciaire et, dans le cas du programme EXPRES, pour s’assurer que cette personne ne constitue pas une menace pour l’intégrité du programme. Cependant, on a noté des lacunes potentielles en ce qui concerne la vérification des violations antérieures en matière d’immigration. On a recensé au moins une occurrence où un résident permanent a été admis au programme NEXUS en dépit d’une violation antérieure liée à l’immigration. Ce problème n’a été constaté qu’au moment du renouvellement de l’adhésion du participant au programme NEXUS. En outre, lorsque les résidents permanents deviennent citoyens canadiens, les agents d’évaluation n’ont pas facilement accès aux données sur les violations antérieures liées à l’immigration. Ces candidats pourraient donc adhérer au programme. L’évaluation des risques à l’aide des bases de données sur les violations connues et consignées ne protège pas nécessairement les programmes contre les menaces à l’égard de la sécurité nationale. Comme les cartes NEXUS et EXPRES sont en voie de devenir des documents de voyage valides en vertu de l’Initiative relative aux voyages dans l’hémisphère occidental (IVHO), cet aspect constitue un risque pour l’intégrité, non seulement des programmes eux mêmes, mais aussi pour l’IVHO.

Il est censé y avoir un processus annuel de réévaluation des risques des participants aux programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES, le but étant de s’assurer qu’aucun participant n’a fait l’objet d’accusations récentes ou n’a commis de nouvelles infractions le rendant inadmissible aux programmes. Pour le moment, la réévaluation du risque est effectuée chaque année pour les participants au programme EXPRES, mais, pour les participants au programme NEXUS, celle-ci peut n’être faite que tous les cinq ans. Toutefois, comme le SDPF des États-Unis possède un processus automatisé de réévaluation des risques tous les 24 heures, dans le cadre duquel les bases de données des organismes d’application de la loi sont comparées aux bases de données sur les participants aux programmes NEXUS et EXPRES, les lacunes potentielles associées aux risques sont quelque peu atténuées.

L’ASFC n’utilise pas l’information de ses bases de données du renseignement pour prendre une décision quant à l’admissibilité d’un candidat. On ne sait pas exactement dans quelle mesure les données du renseignement sont utilisées pour vérifier, avant de conférer l’adhésion, si les candidats aux deux programmes constituent une menace pour la sécurité nationale. La Direction générale de l’exécution de la loi est en train d’examiner si le processus actuel d’évaluation des risques comporte des lacunes pouvant avoir une incidence sur la sécurité nationale.

Recommandation 3 – Envisager l’adoption de vérifications supplémentaires dans le cadre du processus d’évaluation des risques pour les demandeurs des programmes NEXUS et EXPRES afin d’assurer la conformité et l’intégrité des programmes :

• en explorant des mesures visant à s’assurer que les violations antérieures liées à l’immigration sont connues des agents d’évaluation des risques, en accordant la même importance aux exigences des douanes et de l’immigration;
• en utilisant les données du renseignement pour déterminer l’admissibilité aux programmes;
• en s’assurant que les participants au programme NEXUS font l’objet d’une réévaluation des risques chaque année.

Les PE à faible achalandage qui offrent les programmes NEXUS et EXPRES utilisent souvent plus de ressources que s’ils n’offraient pas ces options de passage. Afin de garder les voies et les postes accessibles aux participants, certains PE ont adopté des solutions visant à réduire l’utilisation des ressources et mis au point une technologie favorisant l’utilisation flexible des voies.

Les chauffeurs autorisés EXPRES du secteur commercial qui traversent la frontière pour des raisons personnelles doivent utiliser les voies non commerciales régulières. Les chauffeurs EXPRES du secteur commercial qui ont participé au sondage étaient d’avis qu’il serait très avantageux pour eux de pouvoir utiliser les voies NEXUS. Le fait de permettre à quelque 77 000 chauffeurs EXPRES du secteur commercial d’emprunter les voies réservées au programme NEXUS pour leurs voyages personnels pourrait également aider l’ASFC en réduisant davantage la circulation sur les voies régulières.

Le nombre de transporteurs EXPRES dépend du nombre d’importateurs inscrits au Programme d’autocotisation des douanes (PAD). Plus il y a d’importateurs, plus les besoins en matière de transporteurs sont grands. Certains se sont demandés si le programme EXPRES aurait avantage à être dissocié du PAD, mais il n’est pas facile de répondre à cette question. Le PAD a attiré les importateurs les plus importants, et on continue de promouvoir le programme auprès d’autres importateurs d’envergure, mais l’augmentation du nombre de participants au PAD, et donc au programme EXPRES, est limitée par les restrictions imposées sur les marchandises en provenance de l’étranger et les marchandises réglementées par d’autres ministères. Pour l’instant, il est peu coûteux pour un transporteur de participer au programme EXPRES. Il faut se rappeler que c’est l’importateur qui doit assumer les coûts de mise à niveau de ses processus et de ses systèmes de comptabilité pour satisfaire aux exigences de l’ASFC s’il veut adhérer au PAD.

Les mainlevées EXPRES et PAD sont traitées de la même manière. Aux voies régulières, les mainlevées s’effectuent de plus en plus au moyen de l’échange de données informatisé (EDI), même si les méthodes de comptabilisation diffèrent pour les mainlevées PAD et EXPRES. Ainsi, il pourrait être avantageux pour les petites et moyennes entreprises de participer à un programme PAD dissocié du programme EXPRES, mais doté d’une option EXPRES unique. Les entreprises participantes n’auraient qu’à s’inscrire au programme Partenaires en protection (PEP) à l’avance. Du point de vue de la mainlevée, la dissociation ne ferait pas beaucoup de différence pour l’ASFC, ni pour l’entité commerciale.

Recommandation 4 – Examiner des façons d’accroître l’efficacité et l’efficience de la prestation des programmes :

• en établissant d’autres méthodes de déclaration aux PE à faible achalandage EXPRES et NEXUS (par exemple, en étudiant la possibilité, en termes de fiabilité et d’efficacité, d’avoir un seul ASF dans un poste de contrôle unique desservant deux voies équipées de caméras);
• en permettant aux chauffeurs EXPRES du secteur commercial d’utiliser les voies NEXUS lorsqu’ils effectuent des voyages personnels, ce qui signifie qu’il faudrait activer la puce d’identification par radiofréquence des cartes EXPRES pour permettre la transmission de la photo du détenteur de carte;
• en étudiant davantage la possibilité de dissocier le programme EXPRES et le PAD, d’un point de vue stratégique.

Introduction et contexte

L’évaluation des programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES a été établie comme prioritaire en 2007 2008 dans le Plan d’évaluation pluriannuel axé sur les risques 2006 2009 de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), lequel a été approuvé par le Comité de vérification interne et d’évaluation en juin 2006.

NEXUS Autoroutes et EXPRES sont des initiatives conjointes de l’ASFC et du Service des douanes et de la protection des frontières (SDPF) des États-Unis et sont des programmes des Services d’inspection alternatifs (SIA) de l’ASFC[4]. Les programmes des SIA visent à accélérer la circulation des voyageurs à faible risque à la frontière canado-américaine. Dans le cadre de la Déclaration sur la frontière intelligente, le Canada et les États Unis se sont engagés à mettre en œuvre des mécanismes leur permettant de collaborer afin d’évaluer les risques pour la sécurité, tout en accélérant le passage des voyageurs à faible risque; à mettre en place un système sûr pour que les voyageurs à faible risque qui franchissent fréquemment la frontière puissent se déplacer efficacement; et à assurer l’harmonisation du traitement des biens commerciaux et du dédouanement avant l’arrivée à la frontière[5].

Les participants aux programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES ont accès à des voies réservées aux postes frontaliers terrestres désignés, ce qui leur permet de bénéficier d’un traitement accéléré à la frontière canado américaine. L’objectif est de réduire l’encombrement du trafic et les temps d’attente à la frontière et d’offrir de meilleurs services aux voyageurs et aux chauffeurs du secteur commercial, tout en permettant à l’ASFC et au SDPF des États-Unis de concentrer leurs efforts sur les personnes et les marchandises qui présentent des risques plus élevés ou inconnus.

NEXUS Autoroutes

Le programme NEXUS Autoroutes a d’abord été lancé en tant que projet pilote en 2000. En mars 2002, le Comité de coordination de l’Accord sur la frontière commune (CCAFC) a recommandé le lancement d’un programme NEXUS Autoroutes à l’échelle nationale, et celui-ci a été mis en œuvre à sept postes frontaliers en 2002 2003. Quatre nouveaux postes ont été mis en service en 2003 2004. Depuis, le programme a été mis en place à trois autres postes frontaliers. On retrouve donc des voies NEXUS à 14 postes frontaliers. L’ASFC et le SDPF des États Unis envisagent l’expansion du programme à d’autres postes. En 2004 2005, le programme NEXUS a été étendu aux modes de transport aérien et maritime. En décembre 2006, les programmes NEXUS Autoroutes[6] , NEXUS Air et NEXUS Maritime ont été harmonisés, et les participants bénéficient maintenant d’un programme « trois dans un » qui leur permet d’utiliser leur carte pour un traitement accéléré à la frontière dans les trois modes.

EXPRES

Le programme EXPRES a été mis en œuvre en 2002 afin de faciliter le mouvement transfrontalier des marchandises admissibles aux postes frontaliers terrestres désignés. Il est maintenant offert à 20 points d’entrée (PE) fortement achalandés. Le programme EXPRES est un programme commercial offert aux importateurs, aux transporteurs et aux chauffeurs approuvés au préalable qui importent ou transportent des marchandises admissibles au Canada. Il a pour but de réduire les temps d’attente aux postes frontaliers, de même que les coûts liés à la conformité. Les importateurs n’ont pas besoin de transmettre les données de chaque transaction; des voies sont réservées aux mainlevées EXPRES (lorsque c’est possible); le taux de contrôle est réduit; et les processus de comptabilité et de paiement sont simplifiés pour les marchandises admissibles importées par des importateurs approuvés (au Canada seulement).

Le Canada et les États-Unis approuvent chacun de leur côté les transporteurs et les importateurs. Cependant, les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES sont approuvés conjointement par les deux pays.

Pour être approuvés comme participants au programme EXPRES au Canada, les importateurs et les transporteurs doivent s’inscrire au Programme d’autocotisation des douanes (PAD)[7] et au programme Partenaires en protection (PEP) qui ont été lancés en vertu du Plan d’action des douanes 2000–2004. Pour être approuvées en tant que participants au programme EXPRES aux États Unis, les entreprises doivent être approuvées au préalable par le Programme du Partenariat douanes commerce contre le terrorisme (C-TPAT) des États-Unis.

Demande d’adhésion et inscription

Les programmes NEXUS et EXPRES s’adressent aux citoyens et aux résidents permanents du Canada, ainsi qu’aux citoyens et aux résidents étrangers des États­Unis, qui ont résidé dans l’un ou l’autre de ces pays, ou les deux, au cours des trois dernières années. Pour participer au programme EXPRES, les demandeurs doivent être âgés d’au moins 18 ans et posséder un permis de conduire valide. Il n’y a pas de limite d’âge pour participer au programme NEXUS.

NEXUS est un programme à tolérance zéro. Ainsi, les candidats ne doivent pas avoir commis d’infractions aux lois touchant les douanes et l’immigration, ni avoir fait l’objet de condamnations au criminel.

Trois centres de traitement canadiens (CTC) des Services d’inspection alternatifs (SIA) participent à l’examen des demandes. Les CTC doivent vérifier si les demandes NEXUS ou EXPRES ont été dûment remplies et si les demandeurs posent des risques. Un de ces CTC s’occupe du traitement des demandes liées au programme EXPRES. Par ailleurs, plus de 25 centres d’inscription (CI) situés dans l’ensemble du Canada sont responsables de la vérification des candidats, de la saisie biométrique de données et de la validation de l’information[8].

Les candidats peuvent présenter leur demande en ligne, par l’entremise du système GOES (Global On-line Enrollment System) des États Unis, ou soumettre leur formulaire de demande en format papier à un CTC, en y joignant des photocopies des documents requis et le paiement non remboursable des frais de traitement de 50 $CAN ou 50 $US. L’adhésion est gratuite pour les enfants de moins de 18 ans[9].

Les candidats qui ont passé avec succès l’évaluation initiale des risques de l’ASFC et du SDPF des États-Unis sont invités à se rendre à un CI pour une entrevue. Les candidats au programme NEXUS doivent se présenter à un CI pour une entrevue dans les 90 jours suivant la date inscrite sur la lettre d’invitation[10] . Après 90 jours, ils doivent refaire une demande (et payer de nouveau la totalité des frais de traitement) et se soumettre à une autre évaluation complète des risques. Au CI, les agents de l’ASFC rencontrent les candidats établis aux États­Unis. Les agents du SDPF des États-Unis rencontrent tous les candidats. Les citoyens qui possèdent la double nationalité sont interrogés par l’ASFC s’ils sont résidents des États­Unis et par les agents du SDPF des États-Unis s’ils sont résidents du Canada[11].

Les chauffeurs du secteur commercial qui ont présenté une demande d’adhésion au programme EXPRES et reçoivent une lettre d’approbation conditionnelle du centre de traitement EXPRES ont 90 jours à compter de la date d’émission de la lettre pour fixer un rendez vous à l’un des CI. Les candidats qui ne le font pas dans les 90 jours peuvent être obligés de refaire une demande d’adhésion au programme. Si, à quelque moment que ce soit, un agent croit que le candidat devrait faire l’objet d’une réévaluation des risques en raison de nouveaux renseignements obtenus en entrevue, il enverra une demande de vérification de sécurité au centre de traitement EXPRES. Dans ce cas, l’agent du CI doit user de son pouvoir discrétionnaire pour décider si la carte EXPRES doit être émise, sous certaines conditions, ou si le candidat doit retourner au CI avant que la carte ne soit émise.

Pour les deux programmes, NEXUS Autoroutes et EXPRES, les documents d’identification originaux des candidats sont vérifiés et photocopiés, et des photos et des empreintes digitales sont prises et conservées en dossier. Les agents expliquent les modalités des programmes aux candidats et leur montrent le fonctionnement des processus de passage.

Processus de passage à la frontière

Le processus de passage à la frontière pour les participants au programme NEXUS Autoroutes s’effectue à l’aide de la technologie. Les voies réservées NEXUS sont équipées d’un dispositif d’identification par radiofréquence qui reconnaît les cartes NEXUS des participants. Un lecteur de cartes à proximité balaie la carte et transmet un code unique reliant la carte à un dossier dans la base de données sur les participants. L’information touchant le participant apparaît à l’ordinateur du poste de contrôle à la ligne d’inspection primaire (LIP) aux fins de consultation par l’agent. Au même moment, un lecteur de plaque d’immatriculation transmet le numéro de la plaque au même ordinateur. Ce procédé permet d’accomplir plus rapidement le processus primaire de mainlevée. Les participants font l’objet de contrôles et, si l’on constate des infractions aux lois en matière de douanes et d’immigration ou aux exigences du programme, cela peut avoir des répercussions sur leur adhésion.

Le processus de passage du programme EXPRES est aussi automatisé. Lorsqu’un participant au programme EXPRES se présente au poste de contrôle de la LIP, les agents des services frontaliers (ASF) balaient la carte EXPRES des chauffeurs ou le code à barres des transporteurs ou des importateurs dans le Système de soutien de la mainlevée accélérée des expéditions commerciales (SSMAEC). Cette procédure permet de vérifier le statut des importateurs et des transporteurs inscrits au PAD ou des chauffeurs EXPRES du secteur commercial participants au programme EXPRES. L’expédition est ensuite autorisée à passer ou est envoyée à la ligne d’inspection secondaire.

Les résidents canadiens peuvent s’inscrire en vue d’utiliser la Carte de déclaration du voyageur (CDV). Pour pouvoir utiliser la CDV, les participants doivent fournir des renseignements sur la carte de crédit qui servira au paiement des droits et les taxes exigés sur les marchandises déclarées. Les participants au programme NEXUS Autoroutes qui sont résidents canadiens doivent toujours utiliser la CDV lorsqu’ils ont des marchandises à déclarer et utilisent le processus de passage de NEXUS Autoroutes. Par contre, les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES peuvent déclarer verbalement leurs marchandises aux ASF si la valeur de ces marchandises ne dépasse pas la limite de leur exemption personnelle. De plus, les chauffeurs du programme EXPRES peuvent soumettre leur CDV directement à l’ASF au poste de contrôle commercial de la LIP, contrairement aux participants du programme NEXUS Autoroutes, qui doivent déposer leur CDV dans la boîte prévue à cet effet avant de se rendre au poste de contrôle de la LIP.

But de l’évaluation et résultats escomptés

L’évaluation des programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES figure au rang des priorités dans le Plan d’évaluation pluriannuel axé sur les risques 2006–2009 de l’ASFC qui a été approuvé, en juin 2006, par le Comité de vérification interne et d’évaluation. L’évaluation s’est déroulée de mars 2007 à janvier 2008.

L’efficacité et l’efficience des deux programmes, de même que leur conception, leur prestation, leur pertinence continue et leur structure de gouvernance ont été examinés. Bien que ces programmes soient binationaux, l’évaluation a porté sur la prestation des programmes à l’ASFC.

Le tableau 1 résume les principales questions étudiées dans le cadre de l’évaluation.

Tableau 1 : Principales questions étudiées

Points évalués	Questions posées dans le cadre de l’évaluation
Pertinence	Les programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES s’harmonisent‑ils aux priorités de l’ensemble du gouvernement et de l’ASFC et répondent‑ils de façon réaliste aux besoins actuels?
Conception et prestation des programmes	La structure de gestion des programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES est‑elle efficace? La prestation des programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES est‑elle homogène à la grandeur du Canada? Ces programmes sont-ils dispensés de la même manière au Canada et aux États‑Unis? Les activités de communication (interne et externe) et de diffusion des programmes sont‑elles efficaces? Les systèmes de mesure du rendement des programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES sont‑ils efficaces? La formation des ASF relativement aux programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES est‑elle efficace et adéquate?
Résultats	Les programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES ont‑ils atteint les objectifs fixés? Les programmes pour les voyageurs dignes de confiance sont-ils avantageux pour les participants? Les processus d’inscription et de passage des programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES sont‑ils efficaces? Peut‑on vraiment se fier aux voyageurs dignes de confiance?
Efficacité et efficience des programmes	La prestation des programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES est‑elle efficace en termes de coûts? Serait-il avantageux d’harmoniser les programmes et de les étendre à d’autres postes frontaliers? Y aurait‑il d’autres méthodes de prestation plus efficientes et efficaces?

Méthodologie de l’évaluation

De multiples sources d’information ont été examinées dans le cadre de cette évaluation, et diverses méthodes de recherche ont été mises à contribution.

Examen des documents et des statistiques sur les programmes

Les documents, les statistiques et les sources de renseignements suivants ont été examinés et analysés :

• les documents relatifs aux programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES, tels que les guides de programmes, les rapports d’évaluation, de vérification et d’examen après la mise en œuvre, la correspondance pertinente, le matériel de formation, et les rapports sur le budget et les dépenses;
• les documents stratégiques pertinents, y compris l’Accord sur la frontière commune et la Déclaration sur la frontière intelligente et le Plan d’action en 32 points qui s’y rattache;
• les documents découlant des réunions du Comité de coordination de l’Accord sur la frontière commune (CCAFC) et du groupe de travail national et binational;
• les statistiques relatives aux programmes;
• les sites Web de l’ASFC, du SDPF des États-Unis et d’autres organismes du secteur privé et public;
• des études sur le commerce et la circulation à la frontière canado-américaine.

Visites des lieux

L’équipe chargée de l’évaluation a visité 11 PE des deux côtés de la frontière canado-américaine, situés dans les régions du Pacifique, de Niagara–Fort Erie, de Windsor–St. Clair et du Québec. Ces emplacements ont été sélectionnés en raison du volume de circulation et de la présence de voies réservées NEXUS Autoroutes et EXPRES. Au cours de ces visites, l’équipe a fait la tournée des CI et des centres de traitement, observé des mainlevées NEXUS et EXPRES, et mené des entrevues auprès du personnel et de la direction de l’ASFC et du SDPF des États Unis.

Analyse des données

Le Système intégré de rapports de gestion (SIRG) a servi de source primaire d’information quantitative pour l’évaluation. Les données qui ont été utilisées portaient notamment sur les participants aux programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES, ainsi que sur les révocations, les passages et les taux de conformité découlant de la vérification.

Entrevues en profondeur

Des entrevues ont été réalisées à l’administration centrale (AC) de l’ASFC auprès de représentants de la Direction générale de l’admissibilité, de la Direction générale de l’exécution de la loi, de la Direction générale de l’innovation, des sciences et de la technologie, et de la Direction générale des opérations. Des entrevues ont également été réalisées auprès du personnel régional, y compris des directeurs généraux (ou leurs représentants) de quatre régions : Niagara–Fort Erie, Pacifique, Québec et Windsor–St. Clair. Un certain nombre d’entrevues ont été menées auprès d’agents du SDPF des États-Unis et d’intervenants externes, notamment auprès de représentants de l’administration des ponts à Fort Erie et à Niagara Falls. Le tableau 2 présente la répartition des entrevues.

Tableau 2 : Entrevues menées

Catégorie de personnes interrogées	Nombre d’entrevues
Direction et personnel de l’ASFC à l’AC	13
Direction et personnel de l’ASFC dans les régions	43
Intervenants externes	7
Total	63

Sondage effectué auprès des participants au programme NEXUS Autoroutes et des chauffeurs inscrits au programme EXPRES

Des sondages téléphoniques distincts ont été menés auprès des participants au programme NEXUS et des chauffeurs inscrits au programme EXPRES pour savoir comment ils avaient appris l’existence des programmes, quelles raisons les avaient poussés à participer, quels avantages ils avaient prévu en tirer et lesquels s’étaient concrétisés, et connaître leur degré de satisfaction à l’égard des processus de demande, d’inscription et de passage.

Une lettre expliquant le but du sondage a été envoyée à 2 000 participants canadiens et américains au programme NEXUS et à 2 500 chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES sélectionnés au hasard. Les entreprises de transport et d’importation inscrites au programme EXPRES avaient été avisées par écrit que certains chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES recevraient une lettre les invitant à participer au sondage. Des entrevues ont été réalisées auprès de 403 participants au programme NEXUS Autoroutes du 5 au 8 novembre 2007 et auprès de 401 chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES du 12 au 16 décembre 2007. La marge d’erreur du sondage était de ±4,9 % et le niveau de confiance, de 95 %.

Limites de l’étude

Le sondage se limitait aux participants en règle à ce moment-là. On n’a pas communiqué ni effectué d’entrevues avec des participants dont l’adhésion avait été révoquée. Le sondage ne reflète donc pas leurs points de vue. De plus, comme certains renseignements sur les participants étaient incomplets ou inexacts (500 des 2 000 lettres envoyées aux participants NEXUS et 287 des 2 500 lettres envoyées aux chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES sont revenues à l’expéditeur en raison d’adresses incorrectes ou incomplètes), l’échantillonnage s’est avéré moins précis que prévu. Cependant, comme la pondération des réponses a été faite en fonction des listes originales de participants, les personnes interrogées représentent bien les groupes concernés.

Même si on a recueilli une quantité substantielle de données dans le cadre de cette évaluation, certaines données manquaient, comme les données sur les passages dans le cadre du programme EXPRES et les motifs de révocation des adhésions. De plus, dans le cadre du programme NEXUS, seules les données sur les passages effectués aux PE équipés de la technologie de proximité étaient accessibles. Les chiffres et les statistiques NEXUS présentés dans ce rapport ne reflètent donc pas les passages aux postes frontaliers terrestres non équipés de cette technologie.

Principales constatations

Pertinence

Les programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES s’harmonisent-ils aux priorités de l’ensemble du gouvernement et de l’ASFC et répondent-ils de façon réaliste aux besoins actuels?

Les programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES visent à accélérer la circulation des voyageurs et des marchandises à faible risque à la frontière. Dans le cadre de la Déclaration sur la frontière intelligente, le Canada et les États Unis se sont engagés à mettre en œuvre des mécanismes leur permettant de collaborer afin d’évaluer les risques pour la sécurité, tout en accélérant le passage des voyageurs à faible risque; à mettre en place un système sûr pour que les voyageurs à faible risque qui franchissent fréquemment la frontière puissent se déplacer efficacement; et à mettre en place des mécanismes de collaboration qui permettent de repérer les marchandises à haut risque, tout en accélérant la circulation des marchandises à faible risque[12].

À l’occasion du Sommet du Partenariat nord américain pour la sécurité et la prospérité de 2007[13], le Canada, les États Unis et le Mexique se sont engagés à collaborer à l’établissement de normes de contrôle axées sur le risque pour les marchandises et les voyageurs faisant appel à la technologie, à la mise en commun de renseignements et à la biométrie, et à instaurer des normes et des solutions de rechange en ce qui a trait aux documents sûrs pour faciliter les déplacements transfrontaliers. Les programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES sont aussi pleinement conformes au mandat du gouvernement du Canada, qui consiste à renforcer la sécurité nationale en assurant la sécurité de nos rues et de notre frontière et en travaillant à l’établissement d’un pays fort. Dans le budget du 26 février 2008, 174 millions de dollars ont été attribués à la sécurité frontalière et 14 millions de dollars, à l’expansion du programme NEXUS.

L’ASFC traite chaque jour plus de 191 000 voyageurs[14] entrant au Canada par les autoroutes. Les échanges commerciaux entre le Canada et les États-Unis sont estimés à 1,9 milliard de dollars par jour[15]. Il s’agit donc de la relation commerciale bilatérale la plus importante au monde.

Les programmes pour les voyageurs dignes de confiance sont des éléments importants de la gestion frontalière axée sur le risque. Comme les participants aux programmes NEXUS et EXPRES ont fait l’objet d’une évaluation des risques et ont été désignés « à faible risque » avant leur passage à la frontière, les ASF peuvent concentrer leurs efforts sur les voyageurs et les marchandises qui présentent un risque inconnu ou élevé. Ainsi, les programmes pour les voyageurs dignes de confiance facilitent le passage autorisé des personnes et des marchandises, et appuient les objectifs liés à la sécurité nationale et à la sécurité publique[16]. Les programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES permettent aux participants d’utiliser des guérites et des voies réservées en vue d’accélérer le dédouanement et de réduire les temps d’attente.

Le niveau de soutien que les programmes reçoivent du secteur privé fait encore plus ressortir l’importance de ces deux programmes pour l’économie. Le milieu des affaires exerce des pressions auprès des gouvernements canadien et américain pour que ceux-ci étendent encore plus les programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES. De nombreuses administrations de ponts et d’aéroports, de même que d’autres organismes commerciaux, ont aussi investi leurs propres ressources dans la promotion de ces programmes, y compris en offrant de la publicité gratuite et en payant les frais des demandes[17].

Conception et prestation des programmes

La structure de gestion des programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES est elle efficace?

Le CCAFC, qui est composé de cadres supérieurs de l’ASFC et du SDPF des États-Unis, se réunit chaque trimestre pour discuter des divers programmes conjoints, dont les programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES. De plus, le groupe de travail binational pour les voyageurs dignes de confiance fournit une orientation stratégique et fonctionnelle aux programmes.

Ce groupe de travail est parfois chargé de mener des études. Une des études menées portait sur les avantages de l’expansion du programme NEXUS Autoroutes à d’autres emplacements. Une autre portait sur l’harmonisation des programmes NEXUS et EXPRES, et traitait notamment des critères d’admissibilité et des régimes de sanctions. Toutefois, les recommandations faites dans le cadre de ces études ne sont pas toujours mises en œuvre et, en fait, les mesures adoptées sont parfois contraires aux recommandations. Par exemple, le groupe de travail a fait une recommandation en 2005 pour harmoniser les programmes NEXUS et EXPRES et instituer un régime gradué de sanctions, mais cette recommandation n’a pas encore été mise en œuvre. On a aussi instauré des voies NEXUS à certains PE, alors que le groupe de travail avait conclu que cela ne serait pas avantageux pour ces bureaux. Pour l’ASFC, l’investissement dans les programmes axés sur les voyageurs dignes de confiance aux PE à faible volume se traduit souvent par la réduction des ressources affectées aux contrôles courants.

Même s’il existe une bonne collaboration entre l’ASFC et le SDPF des États-Unis, une meilleure cohésion aurait pu éviter des problèmes à certaines occasions. Par exemple, les agents de l’ASFC n’ont pas reçu de préavis ni de formation appropriés lorsque le SDPF des États Unis a lancé le système GOES. Les employés de l’ASFC étaient donc incapables d’aider les clients qui tentaient d’utiliser ce système pour présenter leur demande. Cela a aussi occasionné des prises de rendez vous en double pour les entrevues. Parallèlement, lorsque l’ASFC a fait passer les frais du traitement des demandes pour les deux programmes de 80 $CAN ou 50 $US à 50 $CAN ou 50 $US, elle n’a pas avisé à l’avance le SDPF des États Unis de ce changement.

Trois directions générales de l’ASFC ont des rôles et des responsabilités directement liés à la conception et à la prestation de NEXUS et EXPRES. La Direction générale de l’admissibilité est responsable de l’ensemble des politiques et de l’orientation fonctionnelle, tandis que la Direction générale des opérations fait le lien avec les régions, supervise la prestation des programmes sur le terrain et dirige le Bureau d’aide des SIA. La Direction générale des opérations fournit également une orientation relativement aux processus. La Direction générale de l’innovation, des sciences et de la technologie (IST) est, quant à elle, responsable de la maintenance continue des systèmes pour les programmes existants des SIA et du fonctionnement de la ligne d’aide des systèmes TI des SIA. À l’heure actuelle, la Direction générale de l’IST dirige aussi les efforts d’expansion et d’harmonisation déployés à l’égard des programmes pour les voyageurs dignes de confiance. Elle s’occupe également de la commercialisation du programme NEXUS.

Les rôles et les responsabilités des diverses directions générales concernant le programme NEXUS Autoroutes continuent de se préciser[18]. La Direction générale de l’IST était responsable au départ de la conception et de la mise en œuvre du programme. La Direction générale des opérations est devenue responsable des opérations quotidiennes en juin 2006, tandis que la Direction générale de l’admissibilité est devenue responsable des politiques et des procédures associées au programme NEXUS en janvier 2007[19]. La Direction générale de l’admissibilité n’a pas encore développé un savoir et une expertise spécifiques au programme, et le personnel sur le terrain ne dispose pas encore d’une orientation stratégique solide. Par exemple, il n’y a pas de politique nationale sur la façon de traiter les infractions liées aux voies NEXUS. En outre, la Direction générale de l’IST participe toujours au programme NEXUS Autoroutes, puisqu’elle est responsable de l’harmonisation des programmes NEXUS et EXPRES, de même que de l’examen connexe des procédures normales d’opération (PNO) et des documents de formation. Avec le concours de la Direction générale de l’admissibilité, la Direction générale des opérations apporte également des modifications à ces PNO. La Direction générale de l’admissibilité est par ailleurs responsable de faciliter les activités de recours et d’appel. À l’heure actuelle, il n’existe aucun mécanisme de recours relatif à la révocation de l’adhésion aux programmes NEXUS ou EXPRES pour des raisons autres que la saisie, sauf dans les cas où les régions ont créé leurs propres mécanismes.

La responsabilité du volet « marchandises » de PAD/EXPRES est passée aux mains de la Direction de la politique commerciale opérationnelle, Direction générale de l’admissibilité, en 2004. En 2007, le volet « chauffeurs du secteur commercial » du programme EXPRES a été transféré de la Direction générale de l’IST aux directions générales de l’Admissibilité et des Opérations, et un plan de travail commun sur les rôles et les responsabilités du programme EXPRES pour les chauffeurs du secteur commercial a été élaboré, mais n’est pas encore finalisé[20]. Le Manuel du programme d’inscription des chauffeurs est le document principal de PNO pour les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES. Ce manuel renferme notamment des directives sur le traitement des demandes, l’évaluation des risques et le traitement des chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES. La version finale des PNO a été produite en octobre 2006 par la Direction générale de l’IST, avant le transfert des programmes des SIA en 2007.

Bon nombre d’employés régionaux de l’ASFC interrogés dans le cadre de l’évaluation ne savaient pas exactement qui devrait leur fournir une orientation stratégique. En conséquence, la direction et le personnel des régions ont déclaré avoir pris l’initiative d’élaborer des politiques et des lignes directrices pour leur propre PE (par exemple, pour le traitement des infractions, l’application du principe de tolérance zéro pour le programme NEXUS et l’annulation des contrôles obligatoires). On a aussi noté un manque de connaissances quant à l’existence des PNO et du matériel de formation en ligne concernant les processus d’inscription et de passage du programme NEXUS. Le personnel à l’un des CI avait même pris l’initiative d’élaborer un manuel de formation, ignorant que de tels documents existaient déjà.

Le programme EXPRES n’est pas doté d’une autorité fonctionnelle unique, et la création d’une telle unité ne se ferait pas sans problèmes. La difficulté est liée au fait que le programme englobe aussi bien les marchandises que les voyageurs, et que les politiques et les procédures qui le gouvernent ont été élaborées par quatre secteurs de programme. L’exigence du programme EXPRES voulant que les importateurs et transporteurs participants soient d’abord inscrits au PAD et au programme PEP pour être pris en considération, et le fait que les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES sont traités séparément et différemment des entreprises participantes, ajoutent à cette difficulté.

La prestation des programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES est elle homogène à la grandeur du Canada? Ces programmes sont-ils dispensés de la même manière au Canada et aux États Unis?

De façon générale, l’ASFC et le SDPF des États-Unis utilisent les mêmes critères pour déterminer l’admissibilité au programme NEXUS. Cependant, les critères diffèrent au sujet du traitement des candidats reconnus coupables de conduite avec facultés affaiblies et des candidats ayant obtenu une réhabilitation au Canada, et cette différence peut avoir des répercussions importantes. Bien qu’il n’y ait pas de statistiques précises à ce chapitre, il semble que bon nombre de résidents canadiens ont été refusés par le SDPF des États-Unis à l’étape de l’entrevue, après avoir passé une évaluation des risques, en raison d’accusations antérieures pour lesquelles le Canada leur avait pourtant accordé une réhabilitation. D’autre part, la plupart des résidents américains déclarés inadmissibles par l’ASFC, après que le SDPF des États-Unis les avait déclarés admissibles, l’ont été en raison d’un casier judiciaire lié à la conduite avec facultés affaiblies, qui est une infraction criminelle au Canada, mais ne l’est pas dans tous les États américains.

On n’avise pas les demandeurs à l’avance que leur demande sera refusée pour les raisons dont on vient de parler. Dans le formulaire de demande d’adhésion du programme NEXUS, on demande au candidat s’il a « déjà été reconnu coupable d’une infraction pour laquelle [il n’a pas] obtenu de réhabilitation […] ». On y indique également que « pour les vérifications des antécédents […], il se pourrait qu’un représentant interroge [les demandeurs] à propos de leurs antécédents judiciaires, y compris en ce qui a trait aux arrestations et aux réhabilitations »[21]. Toutefois, on ne précise pas qu’une condamnation pour laquelle une personne a obtenu une réhabilitation peut occasionner le refus d’une demande.

Les PNO du programme NEXUS Autoroutes permettent aux ASF de recourir à leur pouvoir discrétionnaire pour déterminer s’ils doivent adopter une mesure exécutoire à l’égard des participants qui ne conforment pas aux PNO. En fait, les plus récentes PNO précisent explicitement que les participants au programme NEXUS doivent bénéficier du même traitement favorable que les personnes qui utilisent les voies régulières pour franchir la frontière. Or, les ASF n’ont pas tous le même niveau de connaissances au sujet des exigences du programme NEXUS. Ils interprètent aussi ces exigences de façon différente et n’ont pas tous la même approche pour déterminer si les participants sont dignes de confiance. La plupart des ASF interrogés ont déclaré qu’ils ne disposaient d’aucun pouvoir discrétionnaire en raison des critères de tolérance zéro applicables au programme NEXUS. Ce point de vue contredit les PNO. À moins que les ASF n’aient commis des erreurs évidentes dans l’application de la Loi sur les douanes, leurs décisions sont toujours maintenues. Ainsi, de simples infractions, comme l’omission de déclarer des articles de faible valeur, peuvent provoquer la révocation de l’adhésion. À titre d’exemple, certains PE donnent des avertissements aux participants avant de révoquer l’adhésion au programme NEXUS, alors que d’autres révoquent l’adhésion pour toute infraction commise. Ainsi, les participants au programme NEXUS Autoroutes sont traités plus sévèrement à certains PE et par certains ASF que les voyageurs réguliers qui passent fréquemment la frontière sans être contrôlés en transportant des marchandises de faible valeur achetées aux États Unis. Certains PE, dans les régions du Pacifique et de Niagara–Fort Erie, ont mis au point des mécanismes de recours ou d’appel au moyen desquels une infraction identique ne provoque pas nécessairement la suspension ou la révocation de l’adhésion.

Le programme EXPRES comporte, lui aussi, des enjeux. Étant donné qu’un chauffeur peut s’inscrire au programme EXPRES même s’il a commis des infractions aux lois douanières ou a fait l’objet d’une condamnation au criminel, la saisie des renseignements de base sur cette personne dans le Système de la ligne d’inspection primaire intégrée peut signaler aux ASF d’envoyer le chauffeur à une seconde inspection chaque fois qu’il veut traverser la frontière, ce qui pourrait être plusieurs fois par jour. Pour éviter de retarder les chauffeurs, les ASF ne saisissent pas toujours ces renseignements de base dans le système en question. Pour cette raison, l’ASFC ne peut ni recueillir ni utiliser les données relatives aux passages antérieurs, limitant ainsi l’établissement des rapports sur le rendement et la collecte des données sur les enquêtes et le renseignement.

Les activités de communication (interne et externe) et de diffusion des programmes sont elles efficaces?

À un des CI, d’anciens formulaires de demande NEXUS étaient encore remis aux candidats, alors que de nouveaux formulaires harmonisés doivent maintenant être utilisés, ce qui a obligé des candidats à soumettre de nouveau leur demande. Bon nombre d’ASF n’avaient jamais vu les PNO régissant l’administration du programme NEXUS Autoroutes. Des employés régionaux responsables du traitement des livraisons EXPRES et des chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES ont aussi admis ne pas être au courant de l’existence du Bureau d’aide des SIA.

Les cartes d’adhésion NEXUS sont valides pour cinq ans. Il incombe aux participants de veiller à la validité de leur carte. Le système GOES des États Unis génère à l’intention des participants qui entrent aux États-Unis, un avis de renouvellement d’adhésion 90 jours avant l’échéance. De son côté, l’ASFC a produit des feuillets d’information et des affiches pour rappeler aux participants de renouveler leur adhésion. Pour ne pas pénaliser les participants qui ignorent la date d’expiration de leur adhésion, l’ASFC et le SDPF des États-Unis accordent un délai de 90 jours aux participants dont la carte est expirée, mais qui ont présenté une demande de renouvellement. Cependant, les participants qui reconnaissent ne pas avoir présenté de demande de renouvellement se voient retirer leur carte et ne peuvent utiliser les voies NEXUS tant que leur adhésion n’est pas renouvelée. Le fait de ne pas avoir rappelé aux participants que leur carte venait bientôt à expiration peut avoir contribué au grand nombre d’annulations de l’adhésion au programme NEXUS. Bien que ce fait renforce l’importance de la responsabilité des participants de maintenir leur adhésion, il représente aussi un inconvénient pour les participants qui se retrouvent avec une carte invalide et, pour l’ASFC, qui subit une baisse du nombre de passages aux voies NEXUS. Pendant les visites des CI, des chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES ont déclaré que leur employeur notait la date d’expiration de leur adhésion et les avisait 90 jours à l’avance pour qu’ils renouvellent leur adhésion.

L’ASFC utilise une approche concertée pour promouvoir les programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES. Par exemple, le personnel de l’Agence a préparé des articles et les a soumis à divers journaux locaux en vue de faire connaître les programmes à l’intention des voyageurs dignes de confiance comme des solutions pour éviter les délais à la frontière. Des intervenants du secteur privé ont entrepris des démarches personnelles de promotion pour leur propre bénéfice. La Direction générale de l’IST a signé des ententes avec des organisations du secteur privé pour s’assurer que celles-ci transmettent des renseignements exacts au public et que toutes les activités de commercialisation respectent les exigences de l’ASFC. Avec le concours des régions, la Direction générale de l’IST a coordonné de nombreuses activités de commercialisation visant à promouvoir le programme NEXUS Autoroutes. Notons par exemple les reportages télévisés sur le lancement de NEXUS aux postes frontaliers, les publicités imprimées et les circulaires d’information sur NEXUS remis aux voyageurs à la frontière[22].

En 2007, l’ASFC a mené une étude sur la sensibilisation du public[23] dans le but d’établir des données de référence sur les questions liées à son mandat. Lorsqu’on a demandé à la population canadienne de nommer un programme quelconque de l’ASFC facilitant le passage des personnes ou des marchandises à la frontière canado américaine, 11 % des gens ont été en mesure de nommer un programme. De ce nombre, 18 % ont mentionné le programme NEXUS et 7 %, le programme EXPRES. Lorsqu’on a demandé à tous les répondants s’ils appuyaient ce type de programmes ou s’y opposaient, 72 % ont répondu qu’ils l’appuyaient fortement ou quelque peu.

Le programme EXPRES a fait l’objet d’une vaste campagne publicitaire depuis son lancement en 2002. La promotion était axée sur la diffusion de produits et la tenue de consultations auprès d’organismes commerciaux. La Direction générale de l’IST a organisé des séances d’information commerciale, donné des présentations sur le programme EXPRES et travaillé avec des écoles de conduite afin de sensibiliser davantage les gens au programme et de susciter leur intérêt. En octobre 2004, la Direction générale de l’IST a tenu des consultations dans l’ensemble du pays sur la dissociation potentielle des programmes PAD et EXPRES.

Le sondage a révélé que les employeurs étaient la source la plus courante d’information sur le programme pour les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES (voir le tableau 3).

Tableau 3 : Comment les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES ont ils pris connaissance du programme EXPRES?

Quand avez‑vous pour la première fois entendu parler du programme EXPRES?	Pourcentage[24]
Dans le cadre de mon emploi (employeur, collègue de travail, associé, client, etc.)	71
De bouche‑à‑oreille (ami, famille, relation, etc.)	10
Par l’entremise d’un agent de l’ASFC ou du SDPF des États-Unis	8
Au moyen d’une brochure, d’une circulaire ou d’une affiche sur le programme EXPRES	3
En visitant les sites Web de l’ASFC ou du SDPF des États-Unis	3
Par l’entremise d’une école de conduite	3
À la radio, à la télévision, dans les journaux, ou en consultant un rapport sur le programme EXPRES	1
Autres	3

Source : Sondage auprès des chauffeurs inscrits au programme EXPRES, janvier 2008.

Les systèmes de mesure du rendement des programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES sont-ils efficaces?

Le programme NEXUS Autoroutes conserve une vaste quantité de données auxquelles on peut avoir accès pour déterminer le rendement du programme, notamment des données sur le processus de passage et l’utilisation des voies, le taux de conformité aux exigences du programme et le taux d’adhésion. Des données sur le traitement des demandes, les refus administratifs, le traitement des évaluations des risques et la révocation des adhésions sont aussi disponibles aux CTC régionaux. Comme ces données sont propres aux régions et n’offrent qu’une vue partielle du rendement du programme, il n’y a pas de données détaillées sur le refus des demandes, ni de données nationales uniformes, normalisées et détaillées sur les révocations d’adhésion. Si ces données étaient disponibles, les participants au programme NEXUS Autoroutes comprendraient mieux ce que signifie la non conformité et les risques possibles.

Certains paramètres clés ne sont pas disponibles dans le cadre du programme EXPRES. Par exemple, aux postes de contrôle de la LIP, on n’a pas accès aux antécédents des chauffeurs inscrits au programme EXPRES au delà de leur dernier passage. Par conséquent, l’ASFC ne dispose pas de données sur les itinéraires et la fréquence des voyages, qui pourraient être des indicateurs précieux aux fins d’analyse et d’enquête. En outre, il n’y a aucune statistique disponible sur le passage des chauffeurs inscrits au programme EXPRES, ni même d’information sur leur conformité.

Du côté des marchandises, les paramètres des marchandises EXPRES sont combinés à ceux des marchandises PAD. Une mainlevée PAD est considérée comme une mainlevée EXPRES. Cependant, à l’heure actuelle, huit importateurs PAD ne sont pas encore inscrits au programme EXPRES. Les mainlevées PAD ne sont pas comptées de la même manière que les autres mainlevées. Il est donc difficile de calculer la proportion des mainlevées PAD et EXPRES par rapport à l’ensemble des mainlevées.

Des données existent sur le nombre d’annulations d’adhésion au programme EXPRES, mais on n’a pas de données sur les raisons ayant motivé ces annulations. Depuis le lancement du programme EXPRES, 14 % des candidats ont vu leur demande refusée ou leur adhésion annulée, mais on ne dispose pas de données solides indiquant dans quelle mesure on peut se fier ou non à ces voyageurs.

Des données ont été obtenues auprès du CTC EXPRES sur le traitement des demandes, y compris sur le nombre de demandes reçues par semaine et par mois, et le nombre de refus administratifs[25]. Le centre d’évaluation des risques du programme EXPRES recueille des données sur l’état d’avancement du traitement de l’évaluation des risques des candidats, notamment sur le nombre de demandes en attente, ainsi que sur le nombre de candidats ayant rempli une demande et le nombre de demandes refusées. Avant novembre 2007, le CTC EXPRES recueillait plus de données détaillées sur les candidats qui ne réussissaient pas l’étape d’évaluation des risques. Les données sur les chauffeurs du secteur commercial dont l’adhésion au programme EXPRES avait été révoquée en 2007 et au cours du premier trimestre de 2008 donnaient une bonne idée du nombre de candidats ayant échoué à l’évaluation des risques et du nombre de candidats ayant fait appel à un processus de recours.

La formation des ASFC relativement aux programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES est elle efficace et adéquate?

L’ASFC est responsable de l’administration de plus de 90 lois, règlements et accords internationaux. Pour assumer leurs diverses responsabilités et exercer les pouvoirs qui leur sont délégués, les ASF doivent pouvoir bénéficier d’une formation adéquate. Les programmes pour les voyageurs dignes de confiance s’adressent aux personnes et aux entreprises qui ont été présélectionnées et évaluées comme étant à faible risque. À ce titre, les régions doivent tenir compte des exigences opérationnelles lorsqu’ils investissent dans la formation.

En ce qui concerne NEXUS Autoroutes, l’équipe des SIA à l’AC dispense de la formation et des conseils au personnel des bureaux locaux. Elle distribue des notes de service aux employés et a mis au point un module de formation en ligne. Toute personne ayant accès à l’intranet de l’ASFC peut suivre cette formation NEXUS en ligne. Les PNO du programme NEXUS encouragent fortement les ASF à suivre la formation en ligne, sans toutefois la rendre obligatoire. Seuls quelques ASF interrogés dans le cadre de cette évaluation étaient au courant de l’existence de cet outil. Le module, qui a été élaboré en 2004, n’a pas encore été mis à jour pour refléter les changements apportés au programme et ne présente donc pas les PNO révisées (le fait qu’une carte NEXUS Autoroutes peut maintenant être utilisée dans d’autres modes de transport).

La majorité des employés de première ligne NEXUS ont également fait remarquer qu’ils avaient acquis leurs connaissances du programme grâce au jumelage d’emploi, dans le cadre duquel des ASF expérimentés sont jumelés avec des employés nouvellement affectés au traitement NEXUS. Cependant, il n’y a pas de liste de points à couvrir, ni de critères bien établis concernant le type d’enseignement devant être donné. Bien que le jumelage soit une méthode très efficace de formation, le formateur ne peut en montrer plus qu’il n’en sait.

Dans le cadre du programme EXPRES, les ASF reçoivent deux semaines de formation en traitement commercial dans la région où ils sont déployés après avoir terminé leur formation initiale d’ASF. La formation porte sur l’utilisation du Système de soutien de la mainlevée accélérée des expéditions commerciales (SSMAEC) et le traitement des chauffeurs du secteur commercial et des expéditions du programme EXPRES à la frontière. Lorsqu’ils sont affectés à une voie EXPRES à un PE commercial, les ASF sont jumelés pendant deux semaines avec un employé plus expérimenté. Un module de formation en ligne est aussi offert pour le PAD/EXPRES au sujet de l’utilisation du SSMAEC pour traiter les expéditions EXPRES.

Étant donné qu’il n’y a pas de module sur les SIA dans la formation des ASF à Rigaud, les connaissances des agents sur les objectifs des programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES sont limitées. Beaucoup d’entre eux croient que les personnes inscrites aux programmes pour les voyageurs dignes de confiance ne sont pas vraiment à faible risque et ne sont pas plus conformes que les autres. Cette croyance est fondée sur l’observation de participants non conformes et sur un manque de connaissances des programmes pour les voyageurs dignes de confiance (le fait de ne pas connaître les étapes du processus de sélection, la nécessité d’une gestion frontalière axée sur les risques et les avantages connexes). Un certain nombre d’ASF interrogés croyaient que les programmes étaient un « permis de faire de la contrebande ». Bien que leur formation, qui est axée sur la détection des personnes et des marchandises suspectes et l’interdiction de leur entrée au pays, assure l’intégrité des programmes et contribue à la sécurité frontalière, le fait de passer au peigne fin les participants des programmes pour les voyageurs dignes de confiance de la même manière que les autres voyageurs va à l’encontre de la stratégie de gestion frontalière axée sur le risque de l’ASFC.

Résultats

Les programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES ont-ils atteint les objectifs fixés?

L’ASFC possède plus de renseignements sur les participants aux programmes NEXUS et EXPRES que sur les voyageurs et chauffeurs réguliers. Pour s’inscrire, les personnes doivent fournir des renseignements personnels à l’ASFC et au SDPF des États-Unis, et les deux pays effectuent des évaluations des risques. En revanche, les voyageurs et les chauffeurs des voies régulières subissent une évaluation des risques lors d’une courte entrevue à la LIP pendant laquelle l’ASF doit établir l’admissibilité de la personne.

Un des objectifs clés des programmes pour les voyageurs dignes de confiance consiste à aider l’ASFC à réorienter ses ressources de façon à affecter moins de ressources au traitement des voyageurs connus et à faible risque et davantage au traitement des voyageurs à risques inconnus et élevés. Cependant, si l’ASFC veut tirer tout le potentiel de ces programmes, il faut que ceux ci aient une base importante de participants. Actuellement, il y a plus de 176 000 participants au programme NEXUS, et 77 000 chauffeurs du secteur commercial sont inscrits au programme EXPRES. La masse critique qui permettrait à l’ASFC de réorienter ses ressources est inconnue. Cependant, les gestionnaires des PE fortement achalandés ont indiqué que sans les voies NEXUS et EXPRES, le temps d’attente serait supérieur et que ces programmes sont la seule option pour répondre à la demande. Le nombre total de passages aux voies NEXUS a augmenté tous les ans depuis le début du programme. En 2006 2007, il y a eu 1,56 million de passages NEXUS, par rapport à 1,25 million en 2005 2006. Lorsque le projet pilote NEXUS Autoroutes a été lancé en 2000, un des critères de réussite était que le programme NEXUS toucherait 5 % de la circulation totale aux PE où le programme est offert. Cinq ans plus tard, le nombre de passages NEXUS est resté inférieur à 5 % du nombre total de passages (voir la figure 6), sauf à trois PE où il y a un pont réservé aux participants du programme NEXUS. Même si les programmes pour les voyageurs dignes de confiance sont essentiels à la gestion de la circulation frontalière dans les PE fortement achalandés, les programmes NEXUS et EXPRES peuvent toutefois avoir l’effet opposé sur les ressources des PE moins achalandés. En effet, les ASF peuvent être affectés à des postes de la LIP offrant les programmes NEXUS et EXPRES, mais où la circulation est faible.

L’évaluation a révélé que des PE moins achalandés offrant les programmes NEXUS et EXPRES avaient mis en œuvre des approches favorisant une efficience supérieure. Par exemple, dans un de ces PE, un agent effectuait simultanément le contrôle de deux voies, c’est-à-dire de la voie EXPRES et de la voie pour les contrôles réguliers. Dans un autre PE, une caméra était utilisée dans la voie réservée au programme NEXUS pour permettre à l’agent de gérer simultanément la voie NEXUS et d’assumer d’autres responsabilités au bureau situé à quelques mètres. Cette approche permettait de donner accès à la voie réservée au programme NEXUS, mais elle ne permettait pas à l’agent de très bien voir l’intérieur du véhicule.

Une récente étude d’évaluation menée par l’ASFC dans le cadre du PAD a révélé qu’une mainlevée PAD (ou EXPRES) prend environ 14 secondes de moins qu’une mainlevée régulière[26]. À un PE où l’on effectue 1 000 mainlevées par jour, on peut économiser 3,88 heures par jour. On gagne également du temps grâce au taux plus faible de contrôles effectués.

Près du quart des chauffeurs de camion canadiens, qui ont déclaré que leur profession se limitait au transport de marchandises, participent au programme EXPRES[27]. Ce résultat montre que l’industrie du transport routier et les gens de la profession reconnaissent la valeur de la carte EXPRES.

Les programmes pour les voyageurs dignes de confiance sont-ils avantageux pour les participants?

Presque tous les participants (97 %) au programme NEXUS Autoroutes ont adhéré au programme dans le but d’éviter les longues files d’attente et de bénéficier d’un traitement plus rapide à la frontière. Le fait d’être considéré comme un voyageur à faible risque était aussi important pour 31 % des participants; 20 % se sont inscrits afin de se faire poser moins de questions par les ASF; 73 % l’ont fait à cause de leurs déplacements fréquents à la frontière pour le loisir ou des raisons personnelles autres que le magasinage; 22 % l’ont fait principalement pour des raisons d’affaires ou des motifs liés à l’emploi; et 4 % se sont inscrits surtout pour des raisons de magasinage.

Les participants conviennent que le programme NEXUS leur permet de gagner du temps : 93 % ont déclaré avoir gagné du temps en entrant au Canada et 95 % ont déclaré avoir gagné du temps en entrant aux États Unis. Ils estiment avoir gagné environ 30 minutes chaque fois qu’ils franchissaient la frontière entre le Canada et les États-Unis. Le temps de traitement moyen des participants au programme NEXUS Autoroutes enregistré à 10 postes frontaliers en janvier 2008 était de 17,6 secondes[28].

Les répondants au sondage mené sur le programme NEXUS Autoroutes ont déclaré qu’ils avaient moins souvent fait l’objet de renvois pour contrôle depuis qu’ils participaient au programme, tant à l’entrée au Canada (44 %) qu’aux États-Unis (47 %). Parmi les répondants interrogés, seulement 3 % ont dit que les contrôles étaient devenus plus fréquents depuis leur adhésion au programme lorsqu’ils entraient au Canada et 8 %, lorsqu’ils entraient aux États Unis. Selon les statistiques de l’ASFC, les participants au programme NEXUS Autoroutes sont, en général, soumis moins souvent à des contrôles (figure 1).

Figure 1 : Taux de contrôle des participants au programme NEXUS Autoroutes par rapport à l’ensemble des contrôles effectués auprès des voyageurs (transport routier)[29]

Source : SIRG, février 2008.

Les avantages identifiés par les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES sont les suivants : passages plus rapides à la frontière (30 %), moins de questions posées (13 %) et statut de voyageur à faible risque (8 %). Pour 15 % des chauffeurs inscrits, le passage plus rapide à la frontière a été un avantage inattendu, tout comme le fait de se faire poser moins de questions, dans 11 % des cas. Plus de 53 % des participants interrogés ont déclaré qu’il était avantageux de participer au programme EXPRES, même lors de l’utilisation des voies régulières à la frontière.

Les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES qui ont été interrogés ont déclaré que s’ils utilisaient des voies EXPRES, ils gagnaient en moyenne 27 minutes pour se rendre aux États Unis et 18 minutes pour se rendre au Canada. Parmi les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES ayant signalé des inconvénients inattendus, 6 % ont déclaré qu’ils avaient expérimenté des désavantages en raison du mouvement lent de la circulation, de l’aménagement peu propice des infrastructures et des fermetures des voies. Lorsqu’on leur a demandé de quelle façon le programme pouvait être amélioré, les répondants ont proposé une augmentation du nombre de voies et des heures d’accès (29%), ainsi que des voies plus rapides et une meilleure gestion des voies pour franchir la frontière (23%).

Le programme EXPRES, tout comme le PAD, est conçu pour accélérer le passage à la frontière des marchandises admissibles préapprouvées et pour vérifier la conformité des échanges commerciaux avant l’arrivée à la frontière. Les économies de coûts réalisées grâce au passage accéléré à la frontière et à la simplification des mainlevées commerciales sont cruciales pour la santé et la croissance continue de l’économie canadienne. On prévoit que les coûts associés aux temps d’attente à la frontière, qui sont déjà élevés pour de nombreuses entreprises, augmenteront de façon significative dans le futur. D’ici 2015, les échanges commerciaux entre l’Ontario et les États Unis devraient augmenter de 180 %[30].

Parmi les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES, 53 % ont déclaré n’avoir jamais fait l’objet d’une vérification de marchandises à la frontière du Canada au cours des six derniers mois. Pour près de la moitié des chauffeurs qui ont fait l’objet d’une vérification, les contrôles ont engendré des coûts et des délais additionnels, et de l’insatisfaction. La direction de l’AC a rapporté que le taux de contrôle des expéditions EXPRES avait atteint 20 % à certains PE. Une récente évaluation du PAD a révélé que le taux de contrôle des participants au PAD avait baissé au fil des ans et qu’il était généralement plus bas que le taux appliqué aux importateurs et aux transporteurs non approuvés dans le cadre du programme en question. Parmi les chauffeurs inscrits au programme EXPRES, 70 % ont déclaré avoir fait l’objet d’une vérification de marchandises au cours des six derniers mois lorsqu’ils entraient aux États­Unis. Aucune donnée n’a permis de confirmer le taux de contrôle des chauffeurs du programme EXPRES.

Les processus d’inscription et de passage des programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES sont ils efficaces?

Comme le montre la figure 2, le nombre de demandes NEXUS soumises en 2007 2008 a plus que doublé par rapport à 2006 2007, dépassant les 12 000. Entre avril 2006 et janvier 2007, 27 796 nouvelles demandes d’inscription ont été reçues pour seulement 8 renouvellements. Toutefois, entre avril 2007 et janvier 2008, 85 911 nouvelles demandes d’inscription ont été reçues et 14 798 demandes de renouvellement[31].

Parmi les participants au programme NEXUS Autoroutes, 62 % sont des citoyens et des résidents canadiens, les autres sont des citoyens et des résidents américains. Pour ce qui est des demandeurs établis au Canada, 55 % résident en Colombie Britannique, 37 % en Ontario et 6 % au Québec.

Figure 2 : Demandes d’adhésion initiale et demandes de renouvellement d’adhésion (2006 2007 et 2007 2008)

Source : Base de données des participants du programme NEXUS, SIRG, mars 2008

En 2005, on avait prévu un taux de croissance du nombre d’adhésions au programme NEXUS Autoroutes (en tenant compte des demandes d’adhésion au programme NEXUS Maritime) de l’ordre de 1 200 par mois. Au cours des 10 premiers mois de l’exercice 2007 2008, le programme NEXUS a enregistré en moyenne 8 591 nouveaux participants par mois, soit une hausse de 700 % par rapport à l’augmentation prévue en 2005.

Le vaste intérêt à l’égard du programme NEXUS peut être attribué à divers facteurs, notamment à l’harmonisation des programmes (la carte NEXUS peut être utilisée dans tous les modes de transport depuis décembre 2006), à l’expansion du programme et à la mise en œuvre de l’Initiative relative aux voyages dans l’hémisphère occidental (IVHO). En 2005, NEXUS Maritime était un programme pilote offert seulement à certains emplacements désignés de la région de Windsor–Detroit[32]. Depuis le 30 avril 2007, il est offert à environ 450 postes désignés de déclaration maritime. Dans le même ordre d’idées, le programme NEXUS Air, qui a été testé à un aéroport en 2004 2005, est maintenant offert aux 8 principaux aéroports du Canada, et il y a maintenant 14 postes frontaliers canado américains dotés des procédures de passage NEXUS. Comme les cartes NEXUS sont maintenant considérées comme des documents de voyages valides pour remplacer le passeport en vertu de l’IVHO, les participants en profiteront davantage.

Le nombre de demandes d’adhésion au programme EXPRES est resté stable depuis le début du programme en 2002. Le CTC a reçu en moyenne 824 demandes par mois entre septembre 2003 et décembre 2006 (voir la figure 3). La carte EXPRES est aussi un document conforme aux exigences de l’IVHO, et cet aspect devrait rehausser l’attrait du programme. De tous les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES, 85 % sont des citoyens et/ou des résidents du Canada. Contrairement à ce qui se fait au Canada, les chauffeurs du secteur commercial peuvent présenter leur carte EXPRES aux agents du SDPF des États-Unis lorsqu’ils transportent des matières dangereuses et d’autres marchandises réglementées à destination des États Unis.

Figure 3 : Demandes d’adhésion des chauffeurs du secteur commercial au programme EXPRES reçues entre 2003 et 2006

Source : Système intégré de rapports de gestion, janvier 2008

Entre 2002 et 2007, le taux de passages EXPRES a augmenté de façon régulière aux PE. En 2007, 18 % des expéditions commerciales au pont Ambassador, à Windsor, étaient des expéditions PAD/EXPRES; 12 %, au pont Blue Water, à Sarnia; 4 %, au pont Peace, à Fort Erie; et 2 %, au pont Queenston–Lewiston, à Queenston.

Le sondage effectué auprès des chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES révèle que la plupart des participants inscrits au cours des deux dernières années utilisent les plus récents centres de traitement EXPRES mis en service, notamment le PE de Lacolle Champlain (voir le tableau 4). Il y a donc un lien entre la disponibilité des voies EXPRES et l’intérêt des candidats à l’égard du programme. L’ajout de voies et de PE est garant de croissance pour le programme.

Tableau 4 : Chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES et PE les plus utilisés au cours des six derniers mois

		NOMBRE D’ANNÉES D’INSCRIPTION
PE EXPRES les plus souvent utilisés au cours des six derniers mois	Pourcentage moyen	Deux ans ou moins %	Plus de deux ans %
Windsor–Detroit (pont Ambassador)	38	25	43
Sarnia–Port Huron (pont Blue Water)	12	14	11
Lacolle–Champlain	9	12	8

Source : Sondage auprès des chauffeurs du programme EXPRES, 2008.

Traitement des demandes et des inscriptions

Une vérification interne effectuée en 2007 sur le traitement des demandes NEXUS a montré que, d’après un échantillon sélectionné au hasard, 31 % des 153 demandes avaient été traitées dans un délai de 4 semaines. Au bout de 6 semaines, 43 % avaient été traitées, après 8 semaines, 52 %, et après 12 semaines, 70 %, et ce, à compter de la date de réception initiale. Lorsqu’il y a eu des délais, ceux-ci étaient indépendants de la volonté de l’ASFC[33] . Selon les normes de service précisées sur le site Web du programme NEXUS, le délai de traitement est d’environ 6 semaines. Des mesures ont été prises au cours de la dernière année pour respecter les normes établies.

Selon un rapport du CTC, pendant les 46 premières semaines de 2007 2008, le CTC a reçu un total de 62 861 demandes NEXUS et de 20 976 demandes EXPRES. De ce nombre, 9 722 demandes NEXUS (15 %) et 7 989 demandes EXPRES (38 %) ont été refusées.

Des frais sont imposés pour le remplacement des cartes NEXUS et EXPRES perdues ou volées. Les participants doivent se rendre à un CI pour déclarer en personne toute carte NEXUS perdue, défectueuse ou volée. Un agent de l’ASFC ou du SDPF des États-Unis peut émettre une nouvelle carte après avoir vérifié l’identité du participant et s’être assuré de l’exactitude de l’adresse. Dans le cas d’une carte EXPRES, l’ASFC et les chauffeurs du secteur commercial doivent tous deux refaire l’ensemble du processus de demande, ce qui peut entraîner une perte d’emploi pour le chauffeur inscrit au programme EXPRES.

Figure 4 : Demandes d’adhésion au programme NEXUS[34] soumises de nouveau

Source : SIRG, mars 2008

L’ASFC et le SDPF des États-Unis effectuent simultanément l’évaluation des risques des demandeurs, au moyen des bases de données des organismes chargés de l’exécution de la loi, des douanes et de l’immigration. Les vérifications auprès des organismes d’application de la loi sont faites notamment à partir des bases de données du Centre d’information de la police canadienne (CIPC) et du National Criminal Information Centre (NCIC) des États Unis. Les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES sont soumis à la dactyloscopie, et leurs empreintes digitales sont envoyées à la Gendarmerie royale du Canada (GRC) aux fins d’analyse. Si l’on constate une occurrence dans la base de données de la GRC donnant lieu à une exclusion pour un chauffeur déjà inscrit au programme EXPRES, on révoquera la carte de ce dernier. Si le demandeur n’est pas encore inscrit, il devra présenter une nouvelle demande.

Toute infraction douanière antérieure commise par un demandeur NEXUS donne lieu à un refus d’adhésion. Bien que ce soit également le cas pour les violations liées à l’immigration, les processus d’évaluation des risques comportent des lacunes potentielles au niveau de la sécurité. Les infractions douanières consignées dans le Système intégré d’exécution des douanes (SIED) sont accessibles, quel que soit le statut du demandeur au Canada. Toutefois, il est possible que le niveau d’accès du Système de soutien des opérations des bureaux locaux (SSOBL) du bureau d’évaluation du risque ne permette pas la vérification complète de cette base de données. L’évaluation a permis de relever le cas d’au moins une personne dont la demande de renouvellement a été refusée par suite d’une violation antérieure liée à l’immigration. Comme on applique une politique de tolérance zéro dans le cadre du programme NEXUS, il est surprenant que cette violation n’ait pas été découverte plus tôt et qu’elle ait seulement été interceptée pendant le processus de renouvellement.

À l’heure actuelle, les données du renseignement ne sont pas prises en compte au moment de conférer ou non l’adhésion. On ne sait pas très bien dans quelle mesure les données du renseignement sont utilisées pour assurer la sécurité nationale avant d’accepter des candidats aux programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES. La Direction générale de l’exécution de la loi vérifie actuellement si le processus d’établissement des risques comporte des lacunes en ce qui a trait à la protection de la sécurité nationale.

Un des critères d’admissibilité au programme EXPRES est la « bonne réputation » des chauffeurs du secteur commercial. Autrement dit, les chauffeurs n’ont pas commis d’infractions douanières graves, et l’ASFC est convaincue qu’ils observeront les règlements liés au programme[35]. Les candidats ayant commis une infraction mineure il y a plus de trois ans sont admissibles, à condition que l’infraction ne soit pas liée à la drogue, aux armes ou au blanchiment d’argent. Selon le même critère d’admissibilité, les candidats qui ont un casier judiciaire sont admissibles dans la mesure où le gouvernement du Canada leur a octroyé une réhabilitation ou qu’ils sont présumés réhabilités en vertu des dispositions législatives de Citoyenneté et Immigration Canada. C’est un autre exemple qui confirme à quel point l’évaluation du risque que posent les candidats s’appuie davantage sur les renseignements douaniers que sur les renseignements associés à l’immigration.

Conformément aux PNO du programme NEXUS, l’agent de l’ASFC qui dirige l’entrevue doit être convaincu que le candidat a une « bonne réputation ». Toutefois, l’essence d’une « bonne réputation » n’est pas clairement définie dans les PNO et est seulement mentionnée dans le contexte des infractions douanières, attribuant à ce critère un caractère discrétionnaire[36].

Étant donné que la carte EXPRES est liée à l’employabilité et est requise comme pièce d’identification pour transporter des marchandises par camion aux États­Unis, les frais ne onstituent pas un élément dissuasif important selon les chauffeurs qui ont participé à cette évaluation. Une étude récente, menée auprès du public canadien, a révélé qu’il y avait une baisse significative d’intérêt à l’égard des demandes de cartes NEXUS et des autres documents de voyage lorsque des frais s’y rattachaient[38]. D’un autre côté, l’inscription sans frais peut aussi faire en sorte que les demandeurs remplissent leurs formulaires de façon incomplète ou qu’ils ne se présentent pas aux entrevues d’inscription[39]. Même si les frais imposés ne suffisent pas au recouvrement du coût total du traitement des demandes (165 $ en 2002), ils permettent d’en couvrir environ la moitié.

On a constaté que les agents de l’ASFC qui travaillent dans les centres d’inscription NEXUS sont généralement bien renseignés sur le programme, même s’ils ont admis ne pas être parfaitement informés au sujet des nouvelles règles et caractéristiques du programme. Une analyse comparative récemment effectuée par les centres d’inscription NEXUS révèle que les agents de l’ASFC croient que les règles et règlements du programme manquent de clarté, ce qui occasionne des incohérences dans l’information transmise aux clients.

Un des outils utilisés pour expliquer les règles et règlements du programme NEXUS aux demandeurs consiste en une vidéo sur le programme. Bien que ce soit un outil précieux, la vidéo a plus de cinq ans et ne reflète pas les changements apportés au programme. Par exemple, les répercussions de l’harmonisation des programmes NEXUS n’y sont pas abordées. Ainsi, les nouveaux participants ne reçoivent aucune information sur la façon d’utiliser le traitement NEXUS dans les divers modes de transport. Les agents de l’ASFC au centre d’inscription sont supposés faire devant eux la démonstration des technologies utilisées dans les divers programmes, comme le lecteur de cartes par proximité et le balayage de l’iris. Comme la technologie de balayage de l’iris, nécessaire pour enregistrer l’iris des personnes qui souhaitent utiliser le traitement NEXUS Air, n’est pas disponible à tous les CI, les demandeurs doivent parfois se rendre à deux CI pour compléter le processus d’inscription.

Les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES ont déclaré être très satisfaits du processus d’inscription. Lors des visites, on a pu constater que des CI EXPRES effectuaient des entrevues au comptoir, ainsi que des renouvellements de carte. La qualité des services offerts dans tous les CI visités était élevée. Des chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES ont suggéré qu’il y ait plus de CI dans les milieux urbains, à Toronto, en Ontario, par exemple.

Passage

La figure 5 montre le nombre de passages effectués par les participants au programme NEXUS Autoroutes à 11 postes frontaliers terrestres canado américains.

Figure 5 : Passages des participants au programme NEXUS Autoroutes de juillet 2004 à mai 2007

Source : SIRG

La figure 6 montre la répartition des passages des participants au programme NEXUS Autoroutes à des PE sélectionnés. Les deux PE qui affichent le plus fort volume de circulation NEXUS sont dans la région du Pacifique.

Figure 6 : Passages NEXUS Autoroutes de mars 2005 à mars 2007 par rapport à l’ensemble des passages

Source : SIRG

Les participants au programme NEXUS Autoroutes utilisent les voies NEXUS 7 fois sur 10, pour se rendre au Canada et 8 fois sur 10 pour se rendre aux États Unis (tableau 5).

Tableau 5 : Utilisation des voies NEXUS Autoroutes[40]

Au cours des 12 derniers mois	Pour entrer au Canada %	Pour entrer aux États‑Unis %
Passage à la frontière à n’importe quel poste frontalier terrestre canado américain
Jamais	7	8
Au moins une fois	93	92
Plus de 10 fois	46	46
Utilisation des voies NEXUS
Jamais	18	18
Au moins une fois	82	82
Plus de 10 fois	32	35
Ratio de l’utilisation des voies NEXUS	0,69	0,76

Source : Sondage auprès des participants au programme NEXUS Autoroutes, janvier 2008.

Tableau 6 : Raisons données pour ne pas utiliser les voies NEXUS

Pourquoi n’avez-vous pas utilisé les voies NEXUS?	Pour entrer au Canada %	Pour entrer aux États‑Unis%
Les voies NEXUS étaient fermées.	24	28
Les passagers n’étaient pas tous des participants au programme NEXUS.	26	25
J’avais des marchandises à déclarer.	13	5
Il n’y avait pas de voies NEXUS à la frontière.	6	4
Il y avait une file d’attente.	4	4

Source : Sondage mené sur le programme NEXUS Autoroutes, janvier 2008.

Les participants qui transportent des marchandises au Canada en utilisant des voies NEXUS doivent remplir les formalités d’inscription afin de pouvoir utiliser la Carte de déclaration du voyageur (CDV)[42] . L’utilisation de la CDV est parfois problématique. Selon les participants, la carte n’est pas conviviale, car le voyageur doit déclarer les marchandises en fonction des différentes catégories de marchandises et gammes de droits. Les directives sont longues et difficiles à comprendre et à assimiler[43].

Selon le sondage mené auprès des participants du programme NEXUS Autoroutes, près de la moitié des résidents canadiens qui ont emporté des marchandises au Canada en utilisant les voies NEXUS n’ont pas présenté de CDV pour les marchandises transportées. De plus, parmi ceux qui ont soumis une CDV complète, 67 % n’ont jamais eu à payer de taxes et/ou de droits sur les marchandises déclarées. Plusieurs raisons peuvent expliquer ce fait, notamment la faible valeur des marchandises ou le fait que leur valeur ne dépassait pas la limite de l’exemption personnelle. Il arrive aussi que les CDV demeurent dans les boîtes de dépôt des postes de la LIP pendant des semaines, voire des mois, sans être recueillies ni traitées. La CDV constitue un défi administratif pour l’ASFC. Près de 60 % des participants au programme NEXUS qui sont citoyens et résidents canadiens ont demandé la CDV. Près de 40 % des participants au sondage qui étaient titulaires de la CDV n’ont jamais présenté une CDV dûment remplie au moment d’entrer au Canada en transportant des marchandises par les voies NEXUS.

De plus, et cela ajoute à la complexité de l’enjeu, il arrive souvent que des voyageurs transportant des marchandises de valeur similaire par les voies régulières soient traités à la frontière par des ASF sans faire l’objet de contrôles. Les participants au programme NEXUS ne reçoivent donc pas le même traitement que les autres voyageurs à la frontière. L’évaluation a révélé que les ASF appliquaient avec plus de rigueur l’obligation de déclarer et de payer les droits sur les marchandises aux voies NEXUS qu’aux voies régulières. Bien que le résultat final puisse être le même, étant donné que les droits et les taxes ne sont pas toujours facturés sur la carte de crédit des participants au programme NEXUS et que les voyageurs des voies régulières ne font pas toujours l’objet de contrôles, il règne tout de même un sentiment d’injustice. Quelques participants au programme NEXUS ont également déclaré qu’ils évitaient d’utiliser les voies NEXUS s’ils avaient des marchandises à déclarer en raison des règles appliquées avec plus de rigueur aux voies NEXUS.

Les règles applicables aux chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES sont différentes. La CDV n’est donc pas aussi problématique dans le cadre de ce programme. Un chauffeur commercial inscrit au programme EXPRES ne doit présenter une CDV que s’il transporte, aux fins de consommation personnelle, des marchandises dont la valeur dépasse les limites de son exemption personnelle. De plus, les chauffeurs inscrits au programme EXPRES peuvent remettre directement leur CDV à l’agent des services frontaliers aux postes de la LIP ou faire une déclaration verbale si la valeur des marchandises respecte la limite de leur exemption personnelle. Les participants au programme NEXUS Autoroutes sont donc assujettis à des normes plus rigoureuses que les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES.

Le fait que les limites d’exemptions personnelles ne sont pas les mêmes au Canada qu’aux États Unis doit aussi être pris en considération. Les personnes qui s’absentent du Canada pendant moins de 24 heures ne peuvent emporter aucune marchandise à moins de payer les droits et les taxes exigés. Or, il arrive assez régulièrement que des ASF enlèvent de petites marchandises sans importance aux participants du programme NEXUS. Ils vont même parfois jusqu’à révoquer leur adhésion. Cette différence entre le Canada et les États Unis peut être source de confusion pour les voyageurs qui franchissent fréquemment la frontière.

Par conséquent, les voies NEXUS ne sont pas utilisées à pleine capacité, et l’ASFC ne peut orienter ses ressources de manière à cibler les voyageurs qui entrent au Canada par les voies régulières et présentent des risques élevés ou inconnus.

Peut on vraiment se fier aux voyageurs dignes de confiance?

Les données disponibles révèlent que le taux de conformité des participants au programme NEXUS Autoroutes dépasse largement les 90 %. À un PE en particulier, dans la voie réservée aux participants NEXUS, on a enregistré 2 966 renvois aux fins d’examen entre mars 2004 et janvier 2008. Parmi ces renvois, seulement 30 (ou 1,01 %) ont donné lieu à des saisies ou à des paiements forcés. Même si les données montrent que la conformité est élevée dans les voies NEXUS, elle est également élevée dans les voies régulières. À trois autres PE, entre avril et décembre 2007, on a enregistré respectivement 60 821, 75 082 et 108 339 contrôles de véhicules, et des taux de conformité de 95 %, 96 % et 98 % [44].

Un seul des trois CTC était en mesure de fournir des données détaillées comparables sur les révocations d’adhésions au programme NEXUS. Il est donc difficile d’avoir une vue d’ensemble à l’échelle nationale. Selon les renseignements obtenus à ce CTC, la très grande majorité des révocations était due à des infractions douanières. Quelques révocations avaient été occasionnées par l’échec à la réévaluation des risques ou par des condamnations pour conduite avec facultés affaiblies. Les infractions douanières commises par les participants NEXUS étaient, pour la plupart, liées à des omissions de déclarer des marchandises de faible valeur. Il y a eu quelques infractions en rapport avec des valeurs élevées, y compris un bateau dont la valeur avait été sous évaluée de 186 180 $, mais la plupart étaient liées à des omissions de déclarer des marchandises dont la valeur était inférieure à 200 $[45].

Les participants NEXUS Autoroutes qui ont répondu au sondage ont également déclaré qu’ils ne se conformaient pas toujours à l’obligation selon laquelle les résidents canadiens ne peuvent utiliser la voie NEXUS pour apporter des marchandises au Canada que s’ils sont inscrits au préalable en vue d’utiliser la CDV. Près de la moitié des répondants interrogés ont déclaré avoir utilisé la voie NEXUS pour apporter des marchandises personnelles sans avoir demandé la CDV et/ou sans avoir présenté une CDV dûment remplie.

Aucune donnée axée sur la conformité au programme EXPRES n’était disponible. Un rapport de mesure de conformité préparé par l’ASFC en 2006 2007 présente les résultats des vérifications de la conformité aux voies commerciales des postes frontaliers terrestres dans l’ensemble du pays. On a constaté aux voies commerciales régulières un taux de conformité moyen de 96 % pour le volet « marchandises » et un niveau de confiance de 3,3[46]. Lorsqu’on examine les sanctions propres au PAD[47], la plupart des sanctions administratives pécuniaires (SAP) imposées aux importateurs du PAD étaient attribuables à des déclarations en détail tardives[48] (3 067 SAP sur 5 ans), et la plupart des SAP imposées aux transporteurs du PAD étaient attribuables à l’utilisation des services d’un chauffeur EXPRES non enregistré (692 SAP sur 5 ans) et au fait de ne pas tenir à jour les listes des transporteurs autorisés (92 SAP sur 5 ans). Il n’y a pas de données sur le taux de conformité des chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES. Une recherche auprès des médias a été effectuée pour la période du 1er janvier 2002 au 1er janvier 2008, mais aucune information n’a été trouvée en rapport avec des cas de non conformité des chauffeurs du programme EXPRES. Une recherche sur Internet a permis de trouver deux communiqués portant sur des incidents liés aux chauffeurs du programme EXPRES : un de ces chauffeurs a été intercepté lors d’une saisie de drogue et l’autre, pour des raisons liées aux crimes de guerre, mais aucun des deux n’a été intercepté au moment de traverser la frontière dans une voie EXPRES.

Les statistiques de l’ASFC[49] sur le nombre total de mainlevées commerciales et d’examens du secteur commercial à l’échelle nationale, ainsi que le nombre de mesures d’exécution de la loi qui ont été prises, y compris les paiements forcés, les saisies douanières et les saisies de drogue et de marchandises prohibées, ne font pas la distinction entre les chauffeurs et les marchandises du programme EXPRES et les autres chauffeurs et marchandises du secteur commercial. Selon ces données, il y aurait eu, au cours de l’exercice de 2006 2007, 670 saisies de drogue, 1 608 saisies commerciales et 568 saisies de marchandises prohibées sur les voies commerciales régulières terrestres.

Environ 25 % des lettres envoyées aux participants du programme NEXUS Autoroutes pour les inviter à participer au sondage dans le but d’effectuer la présente évaluation, et 11 % des lettres envoyées aux chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES n’ont pu être livrées et sont revenues à l’expéditeur, c’est-à-dire à la Division de l’évaluation. L’omission de communiquer avec un CTC dans les 48 heures après avoir été informé au moment du passage d’un numéro de téléphone et d’une adresse invalides peut occasionner une révocation d’adhésion[50]. Cependant, des lettres ont été retournées portant la mention que la personne ne vivait plus à l’adresse donnée depuis plus de trois ans.

Efficacité et efficience des programmes

La prestation des programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES est-elle efficace en termes de coûts?

Le programme NEXUS Autoroutes disposait d’un budget de 5,284 millions de dollars en 2006 2007[51]. En 2005 2006, 119 000 $ du financement du programme ont été affectés à d’autres initiatives de sécurité publique et d’antiterrorisme (SPAT), notamment au Système de la ligne d’inspection primaire intégrée, au ciblage harmonisé dans le secteur commercial, au Système de gestion du renseignement, au programme Information préalable sur les voyageurs/Dossier du passager et à NEXUS Air. De son côté, le programme EXPRES a déclaré un budget SPAT de 23,6 millions de dollars en 2006 2007, avec des dépenses réelles de l’ordre de 16 millions de dollars. Selon le rapport budgétaire SPAT de 2006 2007, 7,6 millions de dollars étaient prévus pour la mise en œuvre de la technologie des transpondeurs et des écrans à interface graphique permettant l’affichage des photos des chauffeurs, mais ces fonds ont servi à couvrir les coûts liés aux pressions des CI et aux évaluations des risques, à la gestion et à la coordination de la conformité, à l’augmentation de la maintenance des systèmes commerciaux existants de même que pour assurer le développement préparatoire de la composante d’inscription globale (GOES). Ces fonds seront réaffectés à l’initiative EXPRES lorsque les transpondeurs auront été achetés.

Les contraintes en matière d’infrastructure réduisent considérablement les avantages pour les participants aux programmes. Les participants au programme NEXUS Autoroutes et les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES ne peuvent s’orienter vers les voies désignées que lorsqu’ils sont rendus à quelques mètres des postes de la LIP, ce qui réduit les avantages d’un dédouanement accéléré. Aucun des ponts situés entre le Canada et les États­Unis, sauf un, ne dispose de voies NEXUS ou EXPRES. Bon nombre des ponts appartiennent au secteur privé, ce qui limite la capacité de l’ASFC à prévenir la congestion[52].

Sur 100 répondants au sondage NEXUS, 34 ont déclaré avoir eu des difficultés avec le programme. Ils ont noté entre autres des problèmes liés à l’accès : les voies NEXUS n’étaient pas accessibles (8 %) et les heures d’ouverture étaient limitées (7 %). De leur côté, les chauffeurs du programme EXPRES ont déclaré que le processus était trop lent en raison de la congestion à la frontière et des fermetures de voies (2 %); ils étaient soumis à un contrôle même s’ils avaient une carte EXPRES (2 %); et ils ne pouvaient pas utiliser leur carte EXPRES si leur employeur n’adhérait pas au programme EXPRES (1 %).

Dans quelques-uns des PE visités dans le cadre de cette évaluation, il n’y avait pas de panneaux NEXUS visibles. Les véhicules non autorisés qui se présentaient aux voies NEXUS ralentissaient le traitement des participants à la LIP. Les participants interrogés ont aussi suggéré que les voies réservées aux participants NEXUS soient améliorées.

Serait-il avantageux d’harmoniser les programmes et de les étendre à d’autres postes frontaliers?

L’approche « trois dans un » a été avantageuse pour l’ASFC, qui n’a plus besoin de processus d’inscription distincts, ainsi que pour les voyageurs, qui paient les frais d’une seule demande leur permettant d’accéder au programme NEXUS dans tous les modes de transport.

Les critères d’admissibilité du programme EXPRES sont moins rigoureux que pour le programme NEXUS[54]. Les chauffeurs du secteur commercial peuvent s’inscrire au programme EXPRES, même s’ils ont un casier judiciaire. Ce facteur est généralement attribuable à un nombre insuffisant de chauffeurs de camion et à la difficulté du secteur privé à trouver suffisamment de chauffeurs de camion qui satisfont au critère d’admissibilité de tolérance zéro utilisé dans le cadre du programme NEXUS. La nécessité de remédier à cette incohérence est reconnue par l’ASFC et le SDPF des États-Unis. En 2005, le groupe de travail conjoint NEXUS et EXPRES a proposé au CCAFC d’harmoniser les critères d’admissibilité et le barème de pénalités des deux programmes. Il a été convenu de mettre en œuvre la recommandation dès que les systèmes de renseignements seraient en place. À l’heure actuelle, aucun progrès n’a été fait.

Il y a des pour et des contre quant à l’élimination du critère d’admissibilité de tolérance zéro, qui est actuellement appliqué au programme NEXUS, pour épouser les critères d’admissibilité du programme EXPRES à l’intention des chauffeurs du secteur commercial. Un des points négatifs serait que le niveau de risque associé aux participants augmenterait légèrement. Un des points positifs serait que l’ASFC aurait plus d’information sur les voyageurs avant le dédouanement à la frontière, ce qui atténuerait les risques. Aux États­Unis, les plaques d’immatriculation des participants NEXUS sont liées à la personne. Ainsi, le SDPF des États-Unis a accès à deux documents d’information lorsque les participants se présentent à la frontière.

Si les programmes NEXUS et EXPRES étaient pleinement harmonisés, les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES pourraient utiliser les voies NEXUS pour leurs voyages personnels. Parmi les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES interrogés, 87 % ont indiqué que ce facteur serait un avantage réel pour eux. L’ASFC et le SDPF des États-Unis en tireraient également des avantages, notamment l’utilisation accrue des voies NEXUS. Ils n’auraient plus besoin non plus de traiter les demandes d’adhésion au programme NEXUS pour les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES, car les processus de vérification des participants NEXUS et des chauffeurs du programme EXPRES seraient les mêmes.

Y aurait il d’autres méthodes de prestation plus efficientes et efficaces?

Dans une étude menée par la Chambre de commerce de l’Ontario en 2004, on estimait que les coûts associés à l’attente à la frontière pour le marché canadien se situaient entre 952 055 $ et 1 242 009 $ l’heure, ou 8,34 et 10,88 milliards de dollars par année[55]. Les voies réservées du programme EXPRES sont, pour la plupart, bien situées. On estime que les passages frontaliers de l’Ontario sont les plus achalandés au monde. Les PE de Windsor Detroit et de Sarnia Port Huron sont les postes frontaliers les plus achalandés au Canada. En 2005, ces deux PE ont traité respectivement 33 % et 22 % de l’ensemble des marchandises sortant du pays par les autoroutes[56].

Un des problèmes associés au processus de dédouanement EXPRES pour les camions entrant au Canada vient du fait que toutes les marchandises transportées doivent être admissibles au PAD. Pour un certain nombre de transporteurs, cela signifie que les expéditions mixtes, qui comprennent des marchandises admissibles et non admissibles au PAD, doivent être traitées aux voies commerciales régulières. Parmi les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES interrogés, 72 % ont affirmé avoir transporté au moins une expédition EXPRES (ou PAD) au cours des 6 derniers mois, et 29 % ont déclaré que toutes leurs expéditions étaient constituées de marchandises EXPRES. Les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES qui occupaient un emploi permanent chez un transporteur (27 %) avaient plus tendance à déclarer qu’ils transportaient une expédition EXPRES que les opérateurs indépendants (16 %) ou ceux qui travaillaient à forfait (19 %)[57]. Cela indique qu’il y aurait des possibilités de croissance, si le programme EXPRES était dissocié du PAD.

Le PAD est considéré comme un programme conçu pour les grandes entreprises, et le programme EXPRES comme un avantage supplémentaire qui permette d’accélérer le passage à la frontière. Le coût d’installation d’un système comptable conforme aux exigences de l’ASFC peut être coûteux pour les petites et moyennes entreprises d’importation, ce qui limite le nombre d’adhésions au PAD et donc, la croissance du programme EXPRES. En offrant aux entreprises une option EXPRES permettant le dédouanement simplifié, mais sans les exigences comptables onéreuses (sans les exigences du PAD), le programme pourrait intéresser davantage les importateurs, et leur participation augmenterait.

L’évaluation provisoire du Plan d’action des douanes, qui a été préparée en 2005[58] recommandait l’élaboration d’une deuxième option pour le programme PAD/EXPRES, qui accorderait aux participants des privilèges de traitement accéléré à la frontière à condition d’être approuvés par le programme PEP. Le niveau de service aux importateurs et aux transporteurs déjà inscrits au PAD ne serait pas touché par la dissociation des programmes, puisque leur affiliation au programme PEP leur donnerait déjà accès à la voie EXPRES. Cette option se rapproche du programme EXPRES des États Unis, qui exige l’inscription au programme du Partenariat douanes-commerce contre le terrorisme (C-TPAT). Elle ne comporte pas de volet comptable spécifique, et la conformité des données commerciales est assurée par la vérification des mesures de sécurité.

L’ouverture des voies EXPRES aux non participants du PAD pourrait ralentir le passage des participants actuels à la frontière. Il pourrait y avoir congestion de la voie EXPRES advenant une augmentation significative des participants. Cet argument n’est peut être pas très important : il n’y a que trois postes frontaliers dotés de voies EXPRES[59], les expéditions EXPRES peuvent être dédouanées à n’importe quel poste de contrôle commercial de la LIP et les marchandises de l’étranger et réglementées par les autres ministères doivent être traitées dans la voie commerciale régulière. Étant donné les limitations des infrastructures, l’avantage d’être membre du programme EXPRES est réduit, car tous les camions doivent attendre leur tour pour traverser la frontière.

Cette question doit être étudiée plus en profondeur. Bien qu’une évaluation récente ait révélé que les avantages du programme PAD étaient clairs, il n’est pas possible pour le moment de déterminer quel serait l’avantage pour le programme EXPRES d’être dissocié du PAD.

Principales conclusions et recommandations

De façon générale, l’évaluation a révélé que les programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES étaient hautement pertinents dans le contexte d’une approche de gestion frontalière axée sur le risque. Ces programmes correspondent bien à la vision de l’ASFC : une gestion efficiente et efficace de la frontière qui contribue à la sécurité et à la prospérité du Canada. Ils permettent à l’Agence d’identifier une partie des voyageurs comme étant à faible risque et d’être ainsi en meilleure position pour concentrer ses ressources sur les voyageurs et les marchandises qui présentent des risques inconnus et potentiellement élevés. Les deux programmes simplifient et accélèrent les processus de traitement des participants à la frontière et facilitent l’entrée des voyageurs et des marchandises au Canada. Ils sont avantageux tant pour les participants que pour l’ASFC.

Le nombre de participants inscrits aux deux programmes est substantiel et ne cesse de croître. De plus, ces programmes deviennent de plus en plus importants dans d’autres contextes, notamment dans le cadre de l’IVHO. En effet, les cartes d’adhésion aux programmes NEXUS et EXPRES seront acceptées comme des documents de voyage valides pour entrer aux États­Unis à compter de juin 2009, aux postes frontaliers terrestres pour commencer. Le niveau de satisfaction des participants à l’égard des programmes, et des processus de demande et de mainlevée qui s’y rattachent, est exceptionnellement élevé.

Plusieurs directions générales de l’ASFC ont un rôle à jouer à l’égard de la prestation des programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES. Au début de 2007, un document a été rédigé sur les rôles et les responsabilités liés aux programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES pour les chauffeurs du secteur commercial qui sont, comme nous l’avons dit, des programmes des Services d’inspection alternatifs (SIA), mais ce document n’a pas encore été approuvé à tous les niveaux. Par conséquent, aucune information n’a encore été communiquée aux bureaux locaux pour clarifier les rôles et les responsabilités des partenaires en ce qui a trait à la prestation de ces programmes.

De plus, en raison du transfert récent du programme NEXUS Autoroutes de la Direction générale de l’innovation, des sciences et de la technologie (IST) à la Direction générale de l’admissibilité et du fait que le programme EXPRES pour les chauffeurs du secteur commercial ne jouit pas d’une forte capacité en matière de politique, l’orientation fonctionnelle et les politiques dispensées sur le terrain ne sont pas aussi uniformes et efficientes qu’elles pourraient l’être. Par exemple, les procédures normales d’opération (PNO) touchant le programme EXPRES pour les chauffeurs du secteur commercial sont encore à l’étape d’ébauche. De plus, les politiques liées au programme EXPRES pour les chauffeurs du secteur commercial relèvent d’une autre direction que celle qui est responsable des politiques liées aux entreprises et aux marchandises commerciales du programme EXPRES. Bien que cette instabilité au chapitre de la gouvernance n’ait pas eu de graves conséquences sur l’efficacité des programmes, elle a néanmoins occasionné un certain nombre d’incohérences et d’incertitudes quant à la façon dont les programmes sont dispensés sur le terrain.

Lorsqu’un nouvel emplacement est mis en service, les agents des services frontaliers (ASF) ne se voient offrir qu’une formation officielle initiale relativement au traitement des voyageurs dignes de confiance. Aucune formation liée aux SIA n’est offerte aux ASF dans le cadre de leur formation initiale à Rigaud. Ce sont les PE qui doivent dispenser la formation aux agents affectés aux voies NEXUS ou EXPRES. Bien que le jumelage soit une approche courante et peu coûteuse de formation des ASF, il n’existe pas de critères sur lesquels la personne peut se guider pour former le nouvel agent jumelé avec elle. Par ailleurs, il arrive souvent que les ASF ne connaissent pas les outils mis à leur disposition. Par exemple, de nombreux ASF interrogés dans le cadre de cette évaluation n’étaient pas au courant de l’existence de la formation en ligne sur NEXUS. La ligne d’aide des systèmes de TI et le Bureau d’aide des SIA sont des outils importants pour les ASF. Toutefois, l’existence de ces ressources n’était pas largement connue, pas plus que ne l’étaient les PNO détaillées et à jour du programme NEXUS Autoroutes. Ces éléments indiquent des faiblesses au chapitre de la communication entre l’administration centrale (AC) et les employés de première ligne.

Une quantité substantielle de données sur le rendement est accessible en ce qui concerne NEXUS Autoroutes. Toutefois, certaines données auraient été utiles dans le cadre de cette évaluation et n’étaient pas accessibles, notamment des données sur les motifs précis du refus des demandes et des données uniformes, normalisées et détaillées sur les révocations d’adhésion. Ces données, notamment celles sur les révocations d’adhésion, auraient fourni de l’information sur la non conformité au programme NEXUS et sur les risques potentiels connexes. Par ailleurs, le programme EXPRES pour les chauffeurs du secteur commercial ne recueille pas certaines données clés. Par exemple, il n’y a aucune donnée sur les passages à la frontière, les antécédents des conducteurs ou la conformité de ceux-ci (c’est à dire, sur les infractions douanières ou sur les saisies). Les motifs de révocation de l’adhésion ne sont pas toujours accessibles. Il existe cependant des données sur le nombre de demandes acceptées ou refusées et sur les motifs de refus d’adhésion.

Recommandation 1 – Finaliser et distribuer aux partenaires de l’administration centrale et des régions tous les documents nécessaires à la bonne gouvernance, notamment les documents qui définissent les rôles et les responsabilités des divers partenaires chargés de la prestation des programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES pour les chauffeurs du secteur commercial, ainsi que les documents liés aux procédures normalisées d’opération (PNO) pour l’inscription des chauffeurs du secteur commercial au programme EXPRES et leur traitement à la frontière. Il faudrait également envisager ce qui suit :

• Faire connaître au personnel de première ligne les PNO (pour le programme NEXUS), la formation en ligne NEXUS (qui doit être mise à jour pour tenir compte des changements apportés au programme) et la ligne d’aide des systèmes de TI des SIA, possiblement en développant un portail sur les voyageurs dignes de confiance à l’intention du personnel de première ligne.
• Élaborer des critères relatifs au jumelage d’emploi (par exemple, dresser une liste des tâches devant être accomplies et montrées afin de préparer les ASF à assumer leurs nouvelles fonctions).
• Améliorer les données de mesure du rendement pour le programme NEXUS et mettre en œuvre une stratégie de collecte de données de mesure du rendement pour le programme EXPRES à l’intention des chauffeurs du secteur commercial. On pourrait, par exemple, envisager diverses options permettant de s’assurer que tous les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES font l’objet d’un contrôle à la ligne d’inspection primaire intégrée (LIPI).

Il existe un certain nombre de différences entre le Canada et les États-Unis au chapitre des critères d’admissibilité (par exemple, l’admission des personnes ayant fait l’objet d’une réhabilitation ou des personnes ayant commis des infractions liées à la conduite avec facultés affaiblies) et des limites permises de l’exemption personnelle. Des personnes ayant commis des infractions douanières mineures et ayant fait l’objet d’accusations au criminel peuvent présenter une demande d’adhésion au programme EXPRES et être acceptées, ce qui n’est pas le cas pour le programme NEXUS. Il y a aussi un manque de cohérence dans le traitement des participants aux deux programmes aux divers PE au Canada. Le fait de soumettre les participants au programme NEXUS à des normes plus strictes que celles auxquelles sont assujettis les autres voyageurs et chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES a donné lieu à un nombre plus élevé de révocations d’adhésion au programme NEXUS.

Les participants qui transportent des marchandises au Canada en utilisant des voies NEXUS doivent remplir les formalités d’inscription de la Carte de déclaration du voyageur (CDV). Les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES peuvent utiliser la CDV ou déclarer verbalement à l’ASF les marchandises qu’ils transportent, si celles-ci ne dépassent pas la limite permise de leur exemption personnelle. L’utilisation de la CDV est parfois problématique. Selon les participants, la carte n’est pas conviviale, car le voyageur doit déclarer les marchandises en fonction des différentes catégories de marchandises et gammes de droits. Les directives sont longues et difficiles à comprendre et à assimiler. On ne peut se procurer ces cartes à tous les PE et, une fois remplies, elles peuvent ne pas être traitées en vue d’un paiement. En outre, les voyageurs qui utilisent les voies régulières bénéficient assez souvent d’un passage accéléré en franchise de droits et de taxes sur les marchandises de faible valeur. Or, les participants au programme NEXUS auraient probablement été obligés de payer des droits et des taxes pour les mêmes marchandises, conformément à la politique de tolérance zéro. Enfin, les participants au programme NEXUS qui entrent aux États­Unis ont le droit d’apporter des marchandises dont la valeur se situe dans la limite de leur exemption personnelle.

Comme les chauffeurs du secteur commercial peuvent présenter une demande d’adhésion au programme EXPRES même s’ils ont commis des infractions douanières mineures ou fait l’objet de condamnations au criminel, ils sont plus susceptibles de faire l’objet de contrôles obligatoires lorsqu’ils entrent au Canada. Également, les ASF aux postes de contrôle de la LIPI peuvent ne pas effectuer le balayage des cartes des chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES, si ces chauffeurs effectuent des voyages fréquents de transport de marchandises au Canada, parfois plusieurs fois par jour. On peut comprendre que les agents de l’ASFC veuillent assurer le passage accéléré des chauffeurs du secteur commercial qu’ils connaissent bien en raison de leurs fréquents passages, mais ce procédé n’est pas sans occasionner un certain nombre de problèmes, notamment la compilation de données incorrectes sur les passages et les chauffeurs, et des lacunes potentielles sur le plan de la sécurité.

Recommandation 2 – Envisager, dans la mesure du possible, l’harmonisation des exigences canadiennes et américaines d’adhésion aux programmes NEXUS et EXPRES (y compris en déterminant si le principe de tolérance zéro doit s’appliquer au programme NEXUS), et régler les incohérences relevées dans les processus d’inscription et de passage :

• en aplanissant les divergences bilatérales en ce qui a trait à l’adhésion aux accusations de conduite avec facultés affaiblies et aux questions de réhabilitation ou de radiation;
• en envisageant la mise en oeuvre d’un système d’avertissement ou de pénalités au lieu de révoquer l’adhésion d’un membre pour des délits mineurs;
• en examinant les politiques sur le passage, par exemple en déterminant si l’utilisation de la CDV devrait être simplifiée et/ou rendue obligatoire pour les participants aux programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES; et l’uniformité de l’application du passage accéléré en franchise pour les voyageurs empruntant les voies régulières comparativement aux voyageurs utilisant les voies NEXUS.

L’étude a révélé que l’évaluation des risques des candidats aux programmes NEXUS et EXPRES fonctionnait généralement bien, notamment pour s’assurer qu’un candidat n’a pas commis d’infractions douanières et n’a pas de casier judiciaire et, dans le cas du programme EXPRES, pour s’assurer que cette personne ne constitue pas une menace pour l’intégrité du programme. Cependant, on a noté des lacunes potentielles en ce qui concerne la vérification des violations antérieures en matière d’immigration. On a recensé au moins une occurrence où un résident permanent avait été admis au programme NEXUS en dépit d’une violation antérieure liée à l’immigration. Ce problème n’a été constaté qu’au moment du renouvellement de l’adhésion du participant au programme NEXUS. En outre, lorsque les résidents permanents deviennent citoyens canadiens, les agents d’évaluation n’ont pas facilement accès aux données sur les violations antérieures liées à l’immigration. Ces candidats pourraient donc adhérer au programme. L’évaluation des risques à l’aide des bases de données sur les violations connues et consignées ne protège pas nécessairement les programmes contre les menaces à l’égard de la sécurité nationale. Comme les cartes NEXUS et EXPRES sont en voie de devenir des documents de voyage valides en vertu de l’Initiative relative aux voyages dans l’hémisphère occidental (IVHO), cet aspect constitue un risque pour l’intégrité, non seulement des programmes eux mêmes, mais aussi pour l’IVHO.

Il est censé y avoir un processus annuel de réévaluation des risques des participants aux programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES, le but étant de s’assurer qu’aucun participant n’a fait l’objet d’accusations récentes ou n’a commis de nouvelles infractions le rendant inadmissible aux programmes. Pour le moment, la réévaluation du risque est effectuée chaque année pour les participants au programme EXPRES, mais, pour les participants au programme NEXUS, celle-ci peut n’être faite que tous les cinq ans. Toutefois, comme le SDPF des États-Unis possède un processus automatisé de réévaluation des risques tous les 24 heures, dans le cadre duquel les bases de données des organismes d’application de la loi sont comparées aux bases de données sur les participants aux programmes NEXUS et EXPRES, les lacunes potentielles associées aux risques sont quelque peu atténuées.

L’ASFC n’utilise pas l’information de ses bases de données du renseignement pour prendre une décision quant à l’admissibilité d’un candidat. On ne sait pas exactement dans quelle mesure les données du renseignement sont utilisées pour vérifier, avant de conférer l’adhésion, si les candidats aux deux programmes constituent une menace pour la sécurité nationale. La Direction générale de l’exécution de la loi est en train d’examiner si le processus actuel d’évaluation des risques comporte des lacunes pouvant avoir une incidence sur la sécurité nationale.

Recommandation 3 – Envisager l’adoption de vérifications supplémentaires dans le cadre du processus d’évaluation des risques pour les demandeurs des programmes NEXUS et EXPRES afin d’assurer la conformité et l’intégrité des programmes :

• en explorant des mesures visant à s’assurer que les violations antérieures liées à l’immigration sont connues des agents d’évaluation des risques, en accordant la même importance aux exigences des douanes et de l’immigration;
• en utilisant les données du renseignement pour déterminer l’admissibilité aux programmes;
• en s’assurant que les participants au programme NEXUS font l’objet d’une réévaluation des risques chaque année.

Les PE à faible achalandage qui offrent les programmes NEXUS et EXPRES utilisent souvent plus de ressources que s’ils n’offraient pas ces options de passage. Afin de garder les voies et les postes accessibles aux participants, certains PE ont trouvé des solutions visant à réduire l’utilisation des ressources et mis au point une technologie favorisant l’utilisation flexible des voies.

Les chauffeurs autorisés EXPRES du secteur commercial qui traversent la frontière pour des raisons personnelles doivent utiliser les voies non commerciales régulières. Les chauffeurs EXPRES du secteur commercial qui ont participé au sondage étaient d’avis qu’il serait très avantageux pour eux de pouvoir utiliser les voies NEXUS. Le fait de permettre à quelque 77 000 chauffeurs EXPRES du secteur commercial d’emprunter les voies réservées au programme NEXUS pour leurs voyages personnels pourrait également aider l’ASFC en réduisant davantage la circulation sur les voies régulières.

Le nombre de transporteurs EXPRES dépend du nombre d’importateurs inscrits au Programme d’autocotisation des douanes (PAD). Plus il y a d’importateurs, plus les besoins en matière de transporteurs sont grands. Certains se sont demandés si le programme EXPRES aurait avantage à être dissocié du PAD, mais il n’est pas facile de répondre à cette question. Le PAD a attiré les importateurs les plus importants, et on continue de promouvoir le programme auprès d’autres importateurs d’envergure, mais l’augmentation du nombre de participants au PAD, et donc au programme EXPRES, est limitée par les restrictions imposées sur les marchandises en provenance de l’étranger et les marchandises réglementées par d’autres ministères. Pour l’instant, il est peu coûteux pour un transporteur de participer au programme EXPRES. Il faut se rappeler que c’est l’importateur qui doit assumer les coûts de mise à niveau de ses processus et de ses systèmes de comptabilité pour satisfaire aux exigences de l’ASFC s’il veut adhérer au PAD.

Les mainlevées EXPRES et PAD sont traitées de la même manière. Aux voies régulières, les mainlevées s’effectuent de plus en plus au moyen de l’échange de données informatisé (EDI), même si les méthodes de comptabilisation diffèrent pour les mainlevées PAD et EXPRES. Ainsi, il pourrait être avantageux pour les petites et moyennes entreprises de participer à un programme PAD dissocié du programme EXPRES, mais doté d’une option EXPRES unique. Les entreprises participantes n’auraient qu’à s’inscrire au programme Partenaires en protection (PEP) à l’avance. Du point de vue de la mainlevée, la dissociation ne ferait pas beaucoup de différence pour l’ASFC, ni pour l’entité commerciale.

Recommandation 4 – Examiner des façons d’accroître l’efficacité et l’efficience de la prestation des programmes :

• en établissant d’autres méthodes de déclaration aux PE à faible achalandage EXPRES et NEXUS (par exemple, en étudiant la possibilité, en termes de fiabilité et d’efficacité, d’avoir un seul ASF dans un poste de contrôle unique desservant deux voies équipées de caméras);
• en permettant aux chauffeurs EXPRES du secteur commercial d’utiliser les voies NEXUS lorsqu’ils effectuent des voyages personnels, ce qui signifie qu’il faudrait activer la puce d’identification par radiofréquence des cartes EXPRES pour permettre la transmission de la photo du détenteur de carte;
• en étudiant davantage la possibilité de dissocier le programme EXPRES et le PAD, d’un point de vue stratégique.

Réponse de la direction

Recommandation 1 – Finaliser et distribuer aux partenaires de l’administration centrale et des régions tous les documents nécessaires à la bonne gouvernance, notamment les documents qui définissent les rôles et les responsabilités des divers partenaires chargés de la prestation des programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES pour les chauffeurs du secteur commercial, ainsi que les documents liés aux procédures normalisées d’opération (PNO) pour l’inscription des chauffeurs du secteur commercial au programme EXPRES et leur traitement à la frontière. Il faudrait également envisager ce qui suit :

• Faire connaître aux employés de première ligne les PNO (pour le programme NEXUS, la formation en ligne NEXUS (qui doit être mise à jour pour tenir compte des changements apportés au programme) et la ligne d’aide des systèmes de TI des SIA, possiblement en développant un portail sur les voyageurs dignes de confiance à l’intention du personnel de première ligne.
• Élaborer des critères relatifs au jumelage d’emploi (par exemple, dresser une liste des tâches devant être accomplies et montrées afin de préparer les ASF à assumer leurs nouvelles fonctions).
• Améliorer les données de mesure du rendement pour le programme NEXUS et mettre en œuvre une stratégie de collecte de données de mesure du rendement pour le programme EXPRES à l’intention des chauffeurs du secteur commercial. On pourrait, par exemple, envisager diverses options permettant de s’assurer que tous les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES font l’objet d’un contrôle à la ligne d’inspection primaire intégrée (LIPI).

Réponse

L’ASFC souscrit à cette recommandation. La Direction générale de l’admissibilité entreprendra des consultations auprès de ses partenaires de prestation pour clarifier leurs rôles et responsabilités, et finalisera et distribuera les documents de gouvernance des programmes. En outre, avec le concours des directions générales de l’Admissibilité et de l’IST, la Direction générale des opérations finalisera les PNO sur l’inscription des chauffeurs du secteur commercial au programme EXPRES et les distribuera.

La Direction générale des opérations examinera les méthodes de communication actuelles pour s’assurer que les employés de première ligne ont accès à l’ensemble des lignes directrices opérationnelles (par exemple, les PNO mises à jour) et des outils de soutien (par exemple, le Bureau d’aide des SIA et la ligne d’aide des systèmes TI des SIA). Elle examinera le matériel de formation sur le site intranet de l’ASFC et le mettra à jour. Elle préparera également une liste de vérification générique sur les programmes des SIA qui servira à la formation des nouveaux employés, et travaillera avec les Opérations régionales afin d’orienter la communication de renseignements et la formation aux employés qui ne connaissent pas bien les SIA.

Les directions générales de l’Admissibilité, des Opérations et de l’IST collaboreront pour améliorer les outils de mesure du rendement existants et élaborer et mettre en œuvre des méthodes de cueillette de données sur le programme EXPRES pour les chauffeurs du secteur commercial. À l’automne 2008, le programme EXPRES pour les chauffeurs du secteur commercial sera relié au Système intégré des douanes (SID), ce qui permettra à l’Agence de produire des rapports en utilisant le même type de données que pour le programme NEXUS Autoroutes. On développera une bibliothèque électronique pour les employés sur place dès que les fonds auront été garantis.

Sauf indication contraire, ces mesures seront prises d’ici octobre 2008.

Recommandation 2 – Envisager, dans la mesure du possible, l’harmonisation des exigences canadiennes et américaines d’adhésion aux programmes NEXUS et EXPRES (y compris en déterminant si le principe de tolérance zéro devrait s’appliquer au programme NEXUS), et régler les incohérences relevées dans les processus d’inscription et de passage :

• en aplanissant les divergences bilatérales en ce qui a trait aux accusations de conduite avec facultés affaiblies et aux questions de réhabilitation ou de radiation;
• en envisageant la mise en oeuvre d’un système d’avertissement ou de pénalités au lieu de révoquer l’adhésion d’un membre pour des délits mineurs;
• en examinant les politiques sur le passage, par exemple en déterminant si l’utilisation de la CDV devrait être simplifiée et/ou rendue obligatoire pour les participants aux programmes NEXUS Autoroutes et EXPRES, l’uniformité de l’application du passage accéléré en franchise pour les voyageurs empruntant les voies régulières comparativement aux voyageurs utilisant les voies NEXUS.

Réponse

L’ASFC souscrit à cette recommandation et reconnaît que toute proposition de changements aux programmes doit être approuvée à la fois par l’ASFC et le SDPF des États-Unis. On a récemment demandé au personnel de première ligne de l’ASFC et du SDPF des États-Unis de traiter les membres du programme NEXUS ayant commis des infractions mineures de la même manière que les voyageurs ordinaires. Des membres du personnel étudient comment on pourrait éventuellement traiter les infractions mineures qui mènent à l’heure actuelle à la révocation de l’adhésion aux programmes NEXUS et EXPRES.

L’ASFC collabore avec le SDPF des États-Unis sur la question d’harmonisation des programmes NEXUS et EXPRES. Le SDPF des États-Unis a indiqué son désaccord quant à l’élimination ou à la modification de la politique de tolérance zéro en ce qui a trait au programme NEXUS, ce qui empêche la pleine harmonisation avec le programme EXPRES pour les chauffeurs du secteur commercial dont les critères d’adhésion sont moins rigoureux. Ainsi, aucune mesure ne sera prise pour l’instant pour réaliser la pleine harmonisation des programmes et la création et la mise en oeuvre d’un régime de sanctions progressives.

De plus, les divergences bilatérales entre les exigences d’adhésion aux programmes NEXUS et EXPRES en ce qui a trait aux condamnations pour conduites affaiblies, aux réhabilitations et aux radiations vont bien au-delà des programmes. L’ASFC remettra une copie de cette évaluation à CIC et à Sécurité publique Canada, qui sont responsables des questions de politique connexes.

La Direction générale de l’admissibilité, de concert avec la Direction générale des opérations et les régions, se penche actuellement sur les processus entourant la CDV pour tous les programmes des SIA et doit terminer cet examen d’ici octobre 2008. Les processus de la CDV sont régis par une politique sur la perception de revenus minimaux, qui reflète la dispense des voyageurs aux voies régulières.

Recommandation 3 – Envisager l’adoption de vérifications supplémentaires dans le cadre du processus d’évaluation des risques pour les demandeurs des programmes NEXUS et EXPRES afin d’assurer la conformité et l’intégrité des programmes :

• en explorant des mesures visant à s’assurer que les violations antérieures liées à l’immigration sont connues des agents d’évaluation des risques, en accordant la même importance aux exigences des douanes et de l’immigration;
• en utilisant les données du renseignement pour déterminer l’admissibilité aux programmes;
• en s’assurant que les participants au programme NEXUS font l’objet d’une réévaluation des risques chaque année.

Réponse

L’ASFC souscrit à cette recommandation. En collaboration avec la Direction générale de l’exécution de la loi, la Direction générale de l’admissibilité examinera le processus actuel d’évaluation des risques pour en identifier les lacunes potentielles d’ici octobre 2008. L’ASFC explorera des mesures pour s’assurer que le système utilisé dans les CI peut effectuer des recherches dans toute la base de données SSOBL pour déceler les infractions antérieures à l’immigration, comme il le fait pour les occurrences douanières dans le SIED. À l’heure actuelle, les systèmes automatisés SIED et SSOBL effectuent seulement des recherches dans une petite partie de la base de données SSOBL. Récemment, un processus manuel a été mis en place pour permettre aux agents de l’immigration d’effectuer une recherche dans toutes les mesures d’exécution compilées dans le SSOBL. La prise des empreintes digitales des candidats s’ajoute au contrôle des renseignements par l’entremise de la base de données. Le FBI et la GRC étudient en détail les empreintes digitales des candidats au programme EXPRES pour les chauffeurs commerciaux, alors que les empreintes digitales des candidats du programme NEXUS sont seulement étudiées par le FBI.

La direction des programmes se tient au courant des nouvelles approches et les adopte, au besoin, pour assurer l’intégrité des programmes. Bien que les données du renseignement ne servent pas à déterminer l’adhésion, l’Agence étudie actuellement l’utilisation de mécanismes de surveillance pour les personnes qui ont été évaluées comme présentant un peu plus de risque que celles identifiées comme étant à faible risque au moment de leur admission aux programmes pour les voyageurs dignes de confiance. Il est à noter que, dans le cas des programmes bilatéraux, tels que NEXUS et EXPRES, le SDPF des États-Unis ne tient pas compte des données du renseignement au moment d’évaluer l’admissibilité des candidats.

Des procédures de surveillance ont récemment été mises en place pour veiller à ce que tous les membres soient réévalués chaque année.

Recommandation 4 – Examiner des façons d’accroître l’efficacité et l’efficience de la prestation des programmes :

• en établissant d’autres méthodes de déclaration aux PE à faible achalandage EXPRES et NEXUS (par exemple, en étudiant la possibilité, en termes de fiabilité et d’efficacité, d’avoir un seul ASF dans un poste de contrôle unique desservant deux voies équipées de caméras);
• en permettant aux chauffeurs EXPRES du secteur commercial d’utiliser les voies NEXUS lorsqu’ils effectuent des voyages personnels, ce qui signifie qu’il faudrait activer la puce d’identification par radiofréquence des cartes EXPRES pour permettre la transmission de la photo du détenteur de carte;
• en étudiant davantage la possibilité de dissocier le programme EXPRES et le PAD, d’un point de vue stratégique.

Réponse

L’ASFC souscrit à cette recommandation. Certains postes frontaliers terrestres à faible volume qui offrent le programme NEXUS utilisent des méthodes de déclaration de rechange (par exemple, la flexibilité des voies, l’utilisation de caméras, la visualisation des cartes et l’affectation d’un ASF à deux voies), qui permettent aux responsables des PE d’optimiser l’utilisation des ressources et de l’infrastructure. L’ASFC explore sans cesse d’autres méthodes qui seraient moins coûteuses et nécessiteraient moins de ressources pour déployer pleinement le programme NEXUS dans les PE à faible volume.

L’ASFC et le SDPF des États-Unis ont conclu une entente pour permettre aux participants du programme NEXUS d’utiliser les voies EXPRES en tant que passagers. Cette entente entrera en vigueur dès l’introduction des cartes conformes à l’IVHO à l’automne 2008. Cependant, en raison de la politique de tolérance zéro du programme NEXUS, une entente réciproque n’a pas été conclue pour que les chauffeurs du secteur commercial inscrits au programme EXPRES puissent emprunter les voies NEXUS.

La Direction générale de l’admissibilité étudiera les avantages et désavantages de la dissociation des programmes PAD et EXPRES d’ici octobre 2008.