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Vérification du protocole d'entente entre l'Agence des services frontaliers du Canada et l'Agence canadienne d'inspection des aliments
Rapport de vérification interne
Septembre 2009
Table des matières
- Sommaire
- Introduction
- Opinion de la vérification
- Constatations, recommandations et plan d'action de la direction
- Annexe A : Critères de vérification
- Annexe B : Rôles et responsabilités
- Annexe C : Liste des sigles
Sommaire
Contexte
L'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a été créée en décembre 2003, regroupant ainsi les activités d'exécution de la loi et de la gestion de la frontière en première ligne dont s'acquittaient auparavant l'Agence des douanes et du revenu du Canada, Citoyenneté et Immigration Canada et l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA).
La partie des responsabilités de l'ACIA relatives aux services d'inspection des voyageurs et aux services d'inspection initiaux dans tous les points d'entrée canadiens portant sur les aliments, végétaux, animaux (AVA) et produits connexes a été transférée à l'ASFC par décret en conseil en 2003. L'ASFC est responsable des services initiaux d'inspection des importations tel qu'il est énoncé à l'article 11 de la Loi sur l'Agence canadienne d'inspection des aliments, dans la mesure où ces services sont assurés dans les aéroports et les postes frontaliers canadiens.
Afin de mettre en œuvre le transfert des responsabilités en vertu du décret en conseil, un protocole d'entente (PE) a été signé en janvier 2005 entre l'ASFC et l'ACIA[ 1 ]. Le principal objectif du PE était d'énoncer, en termes généraux, la relation de travail et les rôles et responsabilités de l'ASFC et de l'ACIA en ce qui a trait à l'application et à l'exécution des lois et règlements régissant l'importation, l'exportation et les mouvements en transit des AVA et des produits connexes. Le PE a aussi officialisé le transfert proposé de ressources de l'ACIA à l'ASFC.
En octobre 2007, le Comité de vérification a approuvé une vérification du PE entre l'ASFC et l'ACIA dans le cadre du Plan de vérification pluriannuel 2007‑2010 de l'ASFC.
Objectif et étendue
La vérification avait pour objectif de donner l'assurance à la haute direction que l'ASFC respectait ses obligations en vertu des conditions énoncées dans le PE avec l'ACIA. La vérification évaluait aussi la pertinence du cadre de contrôle pour appuyer les activités frontalières relatives aux AVA. La vérification avait une étendue nationale et était axée sur les activités d'inspection des AVA pour la période allant de juillet 2007 à novembre 2008.
Énoncé d'assurance
La présente mission de vérification a été planifiée et exécutée conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada.
Opinion de la vérification
La vérification a permis de constater que l'ASFC respecte partiellement ses obligations en vertu du PE, puisque le cadre de contrôle pour appuyer les activités frontalières relatives aux AVA n'est pas complet. Bien que les procédures en vigueur pour les AVA expédiés dans des emballages en bois soient adéquates étant donné l'exposition aux risques, les procédures en vigueur pour les déchets et les sols internationaux, ainsi que celles pour la surveillance et la production de rapports sur le rendement et pour la gestion du risque doivent être améliorées.
Observations principales
L'ASFC élabore et publie des procédures normales d'exploitation (PNE) afin de fournir une orientation à l'égard des programmes aux agents des services frontaliers. Les PNE liées aux produits AVA étaient finalisées dans cinq des sept secteurs d'activités. Cependant, les agents étaient mal informés au sujet des PNE et la direction ne disposait pas suffisamment d'informations pour surveiller et évaluer le rendement.
L'ASFC a reconnu que la formation dans le cadre du programme AVA est une priorité stratégique d'apprentissage pour l'Agence. Les efforts de la direction durant la vérification ont été permanents pour renforcer la formation et améliorer la capacité de l'ASFC de s'acquitter de ses responsabilités relatives aux AVA.
En collaboration avec l'ACIA, l'ASFC a mis en place des règles informatisées d'évaluation du risque présenté par les AVA pour repérer les expéditions qui présentent une menace. Bien que le PE identifie les activités d'inspection à risque élevé qui ont été transférées de l'ACIA à l'ASFC, les pratiques de gestion du risque n'étaient pas parfaitement coordonnées ou élaborées pour les produits AVA. La récente décision voulant que les produits AVA soient considérés comme présentant un risque moyennement élevé est une étape positive permettant d'améliorer les pratiques de gestion du risque. Selon le PE, seules les inspections de sols, les inspections d'emballages en bois et la surveillance des déchets internationaux étaient considérées comme étant des activités à risque élevé pour l'ASFC.
Même si le Manuel sur les mesures d'urgence – une approche globale de l'ASFC existait, aucun plan spécifique visant à traiter des situations d'urgence ou des cas d'épidémie relatifs aux AVA n'avait été élaboré conformément aux conditions énoncées dans le PE.
Le transfert des ressources respectait les sommes prévues dans le PE.
Réponse de la direction
L'ASFC est d'accord avec les constatations du présent rapport.
Le rapport de vérification reflète la complexité des responsabilités de l'ASFC liées aux AVA et la façon dont le transfert de responsabilités a touché plusieurs aspects de l'organisation et des opérations de l'Agence.
Des plans d'action de la direction ont été élaborés pour chaque recommandation de la vérification. Les directions générales clés – Admissibilité, Opérations, Exécution de la loi et Ressources humaines –, en collaboration avec les autres directions générales et avec l'ACIA, continueront à travailler ensemble pour donner suite aux recommandations de la vérification.
Introduction
Contexte
L'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a été créée en décembre 2003, regroupant ainsi les activités d'exécution de la loi et de gestion de la frontière en première ligne auparavant exercées par trois organismes :
- les services douaniers, auparavant sous la responsabilité de l'ancienne Agence des douanes et du revenu du Canada;
- les services d'immigration aux points d'entrée et la plupart des programmes du renseignement et de l'exécution de la loi de Citoyenneté et Immigration Canada;
- les services d'inspection des importations aux points d'entrée de l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA).
La présente vérification vise le transfert des responsabilités de l'ACIA à l'ASFC. La partie des responsabilités de l'ACIA relatives aux services d'inspection des voyageurs et aux services d'inspection initiaux dans tous les points d'entrée canadiens portant sur les aliments, végétaux et animaux (AVA) et produits connexes a été transférée à l'ASFC par décret en conseil en 2003. L'ASFC a la responsabilité des services initiaux d'inspection des importations tel qu'il est énoncé à l'article 11 de la Loi sur l'Agence canadienne d'inspection des aliments dans la mesure où ces services sont assurés dans les aéroports et les postes frontaliers canadiens.
Afin de mettre en œuvre le transfert des responsabilités en vertu du décret en conseil, un protocole d'entente (PE) a été signé en janvier 2005 entre l'ASFC et l'ACIA. Le principal objectif du PE était d'énoncer, en termes généraux, la relation de travail et les rôles et responsabilités de l'ASFC et de l'ACIA en ce qui a trait à l'application et à l'exécution des lois et règlements régissant l'importation, l'exportation et les mouvements en transit des AVA et des produits connexes. Les annexes du PE expliquent les rôles et responsabilités et officialisent la communication et la coordination relatives aux programmes, aux initiatives ou aux questions spécifiques. Elles précisent également quel organisme est responsable de quelles activités selon les divers modes de transport dans la filière voyageurs et dans le secteur commercial.
Le PE officialise aussi le transfert proposé des ressources de l'ACIA à l'ASFC. Au total, 90 équivalents temps plein (ETP) ont été transférés en 2003 dans les aéroports, suivis de 18 ETP supplémentaires en 2005 dans les ports maritimes. Ces ressources étaient nécessaires pour assurer les activités d'inspection et d'exécution de la loi à la frontière. Ce transfert prévu comprenait environ 6,1 millions de dollars canadiens en salaires et 2,6 millions de dollars canadiens pour le fonctionnement et l'entretien, soit un total d'environ 8,7 millions de dollars canadiens.
En octobre 2007, le Comité de vérification a approuvé une vérification du PE entre l'ASFC et l'ACIA dans le cadre du Plan de vérification pluriannuel 2007‑2010 de l'ASFC. Cette vérification était une première du genre au sein des deux organismes. L'ACIA effectua simultanément une vérification semblable et toutes les questions pertinentes furent traitées en commun par les deux organismes.
Le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) a effectué une vérification en 2007 intitulée Assurer la sécurité et l'ouverture de nos frontières – Agence des services frontaliers du Canada qui a eu des répercussions sur certains aspects du programme AVA. Les constatations de ce rapport ont révélé des faiblesses à l'égard des évaluations du risque relativement aux voyageurs et aux expéditions. Par exemple, les systèmes conçus pour repérer et intercepter les personnes et les expéditions à risque élevé ne fonctionnaient pas de la façon prévue. De plus, la formation des agents de ciblage et des agents des services frontaliers déjà en poste était problématique. L'Agence n'avait pas établi un profil de compétences et un programme de formation standard pour s'assurer que les agents de ciblage avaient les compétences et l'expérience requises pour s'acquitter de leurs fonctions. Il n'y avait pas non plus de stratégie de mise en œuvre ou de plan national en place pour assurer la formation des agents des services frontaliers par rotation de postes.
En décembre 2008, le BVG a relevé que le rôle de l'ACIA en ce qui concerne les activités de formation liées à la protection des végétaux avait diminué au fil du temps et que l'ACIA n'avait pas participé à la rédaction du matériel de formation ayant été élaboré. L'ASFC et l'ACIA devaient, conformément au PE, déterminer conjointement les besoins en matière de formation pour les employés de l'ASFC. De plus, le BVG a constaté que l'ACIA avait reçu des rapports sur les avis de signalement à la frontière, les inspections dans les aéroports et sur les matériaux d'emballage en bois. Par ailleurs, l'ACIA n'avait pas demandé officiellement à l'ASFC de lui transmettre les résultats des inspections qu'elle effectuait sur les expéditions contenant des produits AVA non déclarés. Le BVG a recommandé que l'ACIA, en collaboration avec l'ASFC, détermine officiellement l'information sur le rendement que doit lui communiquer l'ASFC et qu'elle élabore un plan d'action pour obtenir et surveiller l'information exigée.
Évaluation des risques
L'évaluation des risques effectuée durant la phase de planification de la vérification avait conclu que les principaux risques résiduels qui pouvaient empêcher l'ASFC de s'acquitter de ses obligations en vertu des conditions énoncées dans le PE étaient les suivants :
Rôles et responsabilités – risque que les employés de l'ASFC n'aient pas les connaissances suffisantes pour s'acquitter de leurs rôles et responsabilités relatifs aux AVA d'une manière cohérente.
Formation – risque que la formation technique sur le programme AVA n'ait pas été évaluée, élaborée ou assurée pour garantir une expertise permanente relative au programme.
Gestion du risque – risque que les décisions pour des inspections AVA ne soient pas basées sur des évaluations des risques.
Planification des mesures d'urgence – risque que l'ASFC ne soit pas prête à réagir de façon adéquate et efficace lors d'une urgence ou d'une alerte relative aux AVA.
Capacité en matière de ressources – risque que l'ASFC n'ait pas reçu le niveau de ressources prévu dans le PE.
Les risques préliminaires ci‑dessus forment la base de l'objectif et de l'étendue de la vérification.
Objectif et étendue de la vérification
La vérification avait pour objectif de donner l'assurance à la haute direction que l'ASFC respectait ses obligations en vertu des conditions énoncées dans le PE avec l'ACIA. La vérification évaluait aussi la pertinence du cadre de contrôle pour appuyer les activités frontalières relatives aux AVA.
La vérification avait une étendue nationale et était axée sur les activités d'inspection des AVA pour la période allant de juillet 2007 à novembre 2008. Afin de faire en sorte que l'étendue de la vérification soit suffisante et représentative, l'équipe de vérification s'est rendue dans trois régions (Pacifique, Québec et Windsor–St. Clair), sélectionnées en fonction du nombre de voyageurs et d'expéditions AVA traités. Au total, les inspections AVA ont été signalées dans deux points d'entrée pour chacun des modes de transport (aérien, maritime et terrestre). La phase d'examen a eu lieu de septembre à novembre 2008.
Durant la phase de planification, il a été déterminé qu'on n'avait pas prévu de plan d'urgence directement lié aux situations urgentes relatives aux AVA et, par conséquent, la planification des mesures d'urgence a été exclue de l'examen. La direction a été informée de cette observation ainsi que du fait que cela ferait partie du rapport de vérification.
Stratégie et méthodes
Les méthodes utilisées pour effectuer cette vérification comprenaient les activités suivantes :
- des entrevues avec les principaux intervenants, à l'Administration centrale (directions générales des opérations, de l'admissibilité et des ressources humaines) et dans les régions, responsables de la prestation du programme AVA, y compris des cadres supérieurs, des agents de programme et des agents des services frontaliers;
- des visites dans les points d'entrée où des inspections AVA avaient été constatées afin de repérer tout écart dans l'acquittement des responsabilités liées aux AVA et d'assurer la cohérence dans la prestation du programme AVA. Les activités observées comprenaient des inspections d'emballages en bois, de marchandises contaminées par de la terre et de déchets internationaux;
- l'examen de rapports et d'autres documents pertinents à l'appui des activités liées aux AVA exécutées et à l'appui du transfert initial des ressources de l'ACIA à l'ASFC;
- l'examen des politiques, des procédures et du matériel didactique en place pour déterminer si tous les aspects des inspections AVA étaient traités et repérer les écarts potentiels.
Critères de vérification
Les critères de vérification ont été établis en fonction des besoins et des attentes établis dans le PE et d'éléments de cadres de contrôle de gestion reconnus. Les critères de vérification détaillés figurent à l'annexe A .
Énoncé d'assurance
La présente mission de vérification a été planifiée et exécutée conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada.
Opinion de la vérification
La vérification a permis de constater que l'ASFC respecte partiellement ses obligations en vertu du PE, puisque le cadre de contrôle pour appuyer les activités frontalières liées aux AVA n'est pas complet. Bien que les procédures en vigueur pour les AVA expédiés dans des emballages en bois soient adéquates étant donné l'exposition aux risques, les procédures en vigueur pour les déchets et les sols internationaux, ainsi que celles pour la surveillance et la production de rapports sur le rendement et pour la gestion du risque doivent être améliorées.
Constatations, recommandations et plan d'action de la direction
L'ASFC élabore et publie des PNE afin de fournir une orientation de programme aux agents des services frontaliers. Les PNE pour les produits AVA étaient terminées dans cinq des sept secteurs d'activités. Cependant, les agents étaient mal informés au sujet des PNE et la direction ne disposait pas suffisamment d'informations pour surveiller et évaluer le rendement.
L'ASFC a reconnu que la formation dans le cadre du programme AVA est une priorité stratégique d'apprentissage pour l'Agence. Les efforts de la direction durant la vérification ont été permanents pour renforcer la formation et améliorer la capacité de l'ASFC de s'acquitter de ses responsabilités relatives aux AVA.
En collaboration avec l'ACIA, l'ASFC a mis en place des règles informatisées d'évaluation du risque présenté par les AVA pour repérer les expéditions qui présentent une menace. Bien que le PE identifie les activités d'inspection à risque élevé qui ont été transférées de l'ACIA à l'ASFC, les pratiques de gestion du risque n'étaient pas parfaitement coordonnées ou élaborées pour les produits AVA. La récente décision voulant que les produits AVA soient considérés comme présentant un risque moyennement élevé est une étape positive permettant d'améliorer les pratiques de gestion du risque. Selon le PE, seules les inspections de sols, les inspections d'emballages en bois et la surveillance des déchets internationaux étaient des activités à risque élevé pour l'ASFC.
Même si le Manuel sur les mesures d'urgence – une approche globale de l'ASFC existait, aucun plan spécifique visant à traiter des situations d'urgence ou des cas d'épidémie relatifs aux AVA n'avait été élaboré conformément aux conditions énoncées dans le PE.
Le transfert des ressources respectait les sommes prévues dans le PE.
Rôles et responsabilités
L'ASFC élabore et publie des PNE afin de fournir de l'orientation de programme aux agents des services frontaliers. Les PNE étaient terminées dans cinq des sept secteurs d'activités. Cependant, les agents étaient mal informés au sujet des PNE et la direction ne disposait pas suffisamment d'informations pour surveiller et évaluer le rendement.
Le PE était le principal document qui énonçait les responsabilités de chaque organisme en ce qui a trait aux activités frontalières relatives aux AVA. On s'attend à ce que les rôles et responsabilités soient clairement définis, documentés et compris et à ce que les activités soient menées d'une manière cohérente.
Le Système automatisé de référence pour les importations (SARI) de l'ACIA a été le principal outil utilisé par les agents des services frontaliers pour prendre une décision d'importation liée aux AVA. Le SARI guide les agents au moyen d'une suite de questions sur le produit AVA afin de déterminer les règlements, les politiques et les exigences en matière d'importation appropriés. Lorsque les agents n'ont pas été en mesure de prendre une décision d'importation relative aux AVA, pour obtenir des directives, ils ont demandé l'avis d'un agent plus expérimenté (habituellement un employé de l'ACIA d'origine), se sont fiés à leur expérience passée dans des situations semblables ou ont communiqué avec un centre de services à l'importation (CSI) de l'ACIA ou avec l'agent régional de programme (ARP) responsable. Les entrevues avec les agents des services frontaliers ont indiqué que ces processus n'étaient pas toujours efficaces, puisqu'il n'y avait pas toujours d'agent expérimenté de disponible, particulièrement à la frontière terrestre, et que les CSI n'étaient pas ouverts 24 heures sur 24, 7 jours sur 7.
Dans certains cas, il a été nécessaire de documenter dans les PNE les rôles et responsabilités opérationnels de l'ASFC pour les activités frontalières à risque élevé relatives aux AVA. Sept PNE ont été nécessaires, cinq ont été approuvées et deux étaient sous forme d'ébauche au moment de la vérification. Se reporter à l'annexe B, tableau 1, pour de plus amples renseignements.
Les entrevues avec la Direction générale de l'admissibilité ont indiqué qu'elle avait eu des difficultés pour convertir les politiques et directives de l'ACIA axées sur les sciences en PNE pratiques pour les agents des services frontaliers, ce qui a causé des retards dans la publication des PNE. En particulier, l'élaboration des PNE relatives à l'inspection des sols s'est avérée compliquée en raison des interprétations de politiques. L'ASFC travaille avec l'ACIA à éclaircir les exigences.
Un processus de communication pour informer les agents des services frontaliers au sujet des PNE n'a pas toujours eu les résultats désirés. En général, les PNE ont été envoyées par courriel par les gestionnaires du programme AVA de l'Administration centrale aux ARP, qui ont ensuite envoyé les renseignements aux points d'entrée. De plus, les PNE sont habituellement affichées sur intranet; toutefois, depuis le 1er novembre 2008, une seule des cinq PNE complètes n'a été affichée sur intranet. Il n'y a eu aucune garantie que ces renseignements ont été reçus par les agents des services frontaliers. En général, ces derniers ont indiqué qu'ils n'étaient pas suffisamment informés de leurs responsabilités relatives aux AVA.
Des revues générales ont révélé que la sensibilisation à l'égard des PNE n'était pas intégrale à tous les niveaux opérationnels et dans tous les modes de transport. La vérification a permis de noter que les inspections relatives aux AVA dépendaient de l'expertise des agents des services frontaliers qui les effectuaient. L'observation des procédures d'inspection était complète dans deux secteurs, partielle dans cinq secteurs et n'a pas été atteinte dans six des treize secteurs concernés. Des précisions sur les résultats des revues générales figurent dans le tableau ci-dessous.
Activité |
Secteur/filière |
Mode de transport |
Responsabilités respectées |
|---|---|---|---|
déchets internationaux |
commercial |
aérien |
non |
terrestre |
non |
||
maritime |
en partie |
||
voyageurs |
aérien |
en partie |
|
terrestre |
non |
||
maritime (navires de croisière) |
en partie |
||
emballages en bois |
commercial |
aérien |
en partie |
maritime |
oui |
||
sols |
commercial et voyageurs |
aérien/terrestre/ maritime |
en partie |
Régime de sanctions administratives pécuniaires de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire |
commercial |
aérien/terrestre/ maritime |
non |
voyageurs |
aérien |
oui |
|
terrestre |
non |
||
maritime |
non |
Surveiller le rendement est un contrôle clé pour tout programme ou toute activité. En ce qui a trait aux activités relatives aux AVA, la direction des programmes à l'Administration centrale a indiqué qu'aucune stratégie de mesure du rendement n'était en place pour contrôler et évaluer le rendement. Cela est un défi étant donné que la direction du programme AVA a annoncé que les attentes relatives au programme AVA s'étaient accrues depuis que l'ASFC assumait les responsabilités connexes à ce programme.
En vertu du PE, l'ASFC a la responsabilité d'appliquer le Régime de sanctions administratives pécuniaires de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire (RSAP de AA) dans la filière voyageurs et dans le secteur commercial. Le RSAP de AA est une option qui permet d'éviter de poursuivre les personnes qui ne déclarent pas les produits AVA lorsqu'elles les importent au Canada.
Durant la vérification, le RSAP de AA a été appliqué seulement dans la filière voyageurs (mode aérien). L'ASFC n'a pas été en mesure d'imposer efficacement le RSAP de AA dans le secteur commercial, car le pouvoir financier délégué de l'ACIA n'était pas à un niveau suffisant. Durant la vérification, un examen opportun du RSAP global a été entamé par la Direction générale de l'admissibilité afin de déterminer si cette option est efficace comme moyen d'éviter une poursuite judiciaire.
Recommandations :
1. La vice-présidente de la Direction générale de l'admissibilité devrait élaborer et mettre en œuvre un cadre de mesure du rendement permettant de contrôler tous les aspects des exigences AVA du PE avec l'ACIA et de faire un rapport à leur sujet. Ce cadre devrait comprendre des indicateurs de rendement et des cibles pour l'efficacité des activités relatives aux AVA et du développement des ressources humaines.
| Plan d'action de la direction | Date d'achèvement |
|---|---|
Bureau de première responsabilité (BPR) : Direction générale de l'admissibilité, Division des partenariats, Programme AVA La Direction générale de l'admissibilité, en collaboration avec les intervenants internes et externes, élaborera un cadre de mesure du rendement afin de surveiller l'application des exigences liées aux AVA selon le PE et d'en faire le rapport. La Direction générale s'engage notamment à faire ce qui suit : |
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Septembre 2009 |
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Septembre 2009 |
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Mars 2010 |
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Mai 2010 |
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Mars 2011 |
2. La vice-présidente de la Direction générale de l'admissibilité devrait examiner l'application du RSAP de AA dans la filière voyageurs et dans le secteur commercial pour les activités relatives aux AVA et appliquer les résultats de cet examen.
| Plan d'action de la direction | Date d'achèvement |
|---|---|
BPR : Direction générale de l'admissibilité, Division de la gestion des activités d'observation, Unité de la politique et du programme RSAP; Direction générale de l'exécution de la loi, Division de l'exécution de la loi – Frontières et Division de la politique horizontale et de la planification. Un examen de la structure de pénalités liée à l'application du RSAP de AA doit être entrepris en collaboration avec l'ACIA afin d'extraire les pénalités qui conviennent spécifiquement à l'ASFC et qui devraient être appliquées par celle-ci. L'ASFC termine actuellement un examen de son régime RSAP et la mise en œuvre des résultats de cet examen n'est pas prévue avant l'an 2010. |
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Mars 2010 |
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Septembre 2010 |
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Mars 2011 |
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Mars 2011 |
Formation, outils et connaissance du programme
L'ASFC a reconnu que la formation liée au programme AVA est une priorité stratégique d'apprentissage pour l'Agence. Les efforts de la direction durant la vérification ont été permanents pour renforcer la formation et améliorer la capacité de l'ASFC de s'acquitter de ses responsabilités relatives aux AVA.
Le PE indique que l'ASFC partage la responsabilité avec l'ACIA de déterminer les besoins en formation pour le personnel de l'ASFC. L'ASFC est aussi responsable de fournir à son personnel cette formation.
L'ASFC a identifié les inspections AVA comme une priorité en matière de formation dans le document Direction stratégique en matière d'apprentissage 2008‑2011. À l'appui de cet objectif, la Direction générale de l'admissibilité a préparé une analyse et une évaluation des compétences requises pour que les agents de l'ASFC puissent appliquer le programme AVA et en assurer la prestation. Le rapport intitulé Document des compétences a reçu l'approbation en mai 2008 et comprenait des recommandations relatives à l'élaboration et à la prestation de la formation liée aux AVA et à la rédaction de PNE. En résumé, le rapport a constaté des anomalies dans des secteurs comme la formation, l'élaboration d'outils et de lignes directrices et le besoin d'une meilleure visibilité.
Le rapport a émis les recommandations suivantes :
- Continuer à former les nouvelles recrues d'agents des services frontaliers au programme AVA dans le cadre de la Formation des recrues pour les points d'entrée (FORPE);
- La Direction générale de l'admissibilité doit mettre la priorité sur la rédaction de PNE pour les remettre aux partenaires dans les directions générales des ressources humaines et des opérations afin qu'ils puissent élaborer des trousses de formation;
- La Direction générale des opérations, avec l'appui des directions générales de l'admissibilité et des ressources humaines, doit mettre l'accent sur l'élaboration et la prestation d'un module de formation destiné aux agents des services frontaliers qui n'ont pas reçu de formation sur les AVA durant la FORPE;
- Étudier le recours aux affectations par rotation afin d'assurer une plus grande diffusion des connaissances du programme AVA grâce à l'expérience pratique;
- Continuer à promouvoir l'utilisation du SARI pour tous les agents de l'ASFC qui s'acquittent de tâches relatives aux AVA;
- Continuer à perfectionner les ARP en tant que personnes‑ressources clés dans les régions et leur fournir les niveaux appropriés d'appui et de formation;
- Mieux utiliser les formateurs sur les AVA travaillant dans les régions.
L'ASFC a fait des progrès en ce qui a trait à la mise en œuvre des recommandations du Document des compétences. La fin de la rédaction de la plupart des PNE en 2008 a pavé la voie pour l'élaboration d'une formation AVA spécialisée. En août 2008, la Direction générale des ressources humaines a été informée que la formation pourrait être élaborée à partir des PNE dûment rédigées. Une liste des nouveaux produits de formation relatifs aux AVA a été convenue et une stratégie d'apprentissage a été élaborée. Un contrat de service a été signé en décembre 2008 entre les directions générales des opérations et des ressources humaines pour l'élaboration de cinq modules de formation liés aux AVA. L'inspection des marchandises pouvant avoir été contaminées par de la terre et l'élimination de marchandises réglementées par l'ACIA a été exclue de l'accord de service étant donné que la rédaction des PNE pertinentes n'est toujours pas terminée. Les cours doivent être conçus et publiés dans les 15 prochains mois.
Au moment de la vérification, il y avait trois modules de formation officiels approuvés dont la prestation était assurée :
- L'élément AVA du programme FORPE,
- L'élément évaluation du risque lié aux AVA du programme FORPE,
- Le RSAP de AA pour la filière voyageurs.
Conformément aux recommandations du Document des compétences, l'élément AVA du programme FORPE était enseigné aux nouvelles recrues, et la formation globale sur les AVA équivalente était offerte aux agents des services frontaliers qui n'avaient pas participé au programme FORPE. La durée totale des deux éléments AVA du programme FORPE était de 11,4 heures. Entre autres choses, ces éléments enseignent aux agents la façon de reconnaître le risque et de prendre des décisions appropriées selon l'autorité qui leur est conférée.
Plus particulièrement, l'élément AVA du FORPE montrait comment reconnaître, renvoyer, dédouaner ou refuser les produits AVA. L'élément évaluation du risque AVA du programme FORPE montrait la façon d'analyser le risque, de reconnaître les facteurs de risque comme le type de voyageurs et de marchandises, le but du voyage et le pays d'origine et la façon de déterminer l'admissibilité d'un produit AVA.
La formation sur le RSAP de AA est un programme de formation en quatre modules conçu pour enseigner aux agents des services frontaliers comment imposer une pénalité aux voyageurs en vertu du RSAP de AA et comment respecter d'autres exigences en matière de communication et de documentation.
Le tableau ci‑dessous montre les statistiques sur la prestation de la formation autorisée sur les AVA dans l'ensemble de l'ASFC :
| Formation AVA | Statistiques sur la formation AVA | Pourcentage d'agents |
|---|---|---|
Élément AVA du FORPE (recrues) |
1 990 agents | 33 % |
Élément AVA pour les agents qui n'ont pas participé au FORPE |
1 242 agents | 21 % |
RSAP de AA |
284 agents | 5 % |
La formation de base sur les AVA a été offerte aux nouvelles recrues et aux autres agents des services frontaliers; cependant, elle ne couvrait pas tous les aspects des activités frontalières relatives aux AVA et mettait l'accent sur la filière voyageurs. Des modules de formation spécialisés sont actuellement en cours d'élaboration pour les activités liées aux AVA dotées de PNE complètes.
Avant de finir de rédiger les PNE approuvées à l'échelle nationale, plusieurs régions avaient participé à des initiatives en matière de formation élaborées localement. Ainsi, la direction régionale était d'avis que certains agents avaient suffisamment de connaissances et d'expérience pratique pour s'acquitter de leurs responsabilités en matière d'AVA. Par conséquent, certains districts ont retardé l'envoi d'agents pour l'élément AVA du FORPE afin de minimiser les répercussions sur les opérations.
Afin de déterminer quels agents avaient suffisamment de connaissances ayant trait aux activités frontalières relatives aux AVA, la Direction générale des ressources humaines a élaboré une évaluation en ligne des compétences de base. Les essais devaient commencer en février 2009 et devraient être terminés d'ici la fin de l'exercice 2009‑2010. Les résultats des évaluations doivent être utilisés pour déterminer quels agents peuvent être exemptés de suivre le cours sur l'élément AVA du FORPE.
La formation approuvée à l'échelle nationale portant sur tous les principaux aspects des activités frontalières relatives aux AVA devrait mener à un programme de formation en matière d'AVA plus cohérent et efficace. Pendant que l'Agence conçoit son programme de formation, la situation actuelle pourrait créer de la confusion parmi les agents des services frontaliers et nuire à la qualité et à l'exactitude des décisions prises pour les produits AVA.
Recommandation :
3. La vice-présidente de la Direction générale de l'admissibilité, en collaboration avec les directions générales des opérations et des ressources humaines, devrait établir un échéancier pour mettre en œuvre et contrôler les recommandations contenues dans le Document des compétences AVA.
| Plan d'action de la direction | Date d'achèvement |
|---|---|
BPR : Les directions générales de l'admissibilité, des opérations et des ressources humaines |
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Achevé |
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Avril 2010 |
Pratiques en matière de gestion du risque
En collaboration avec l'ACIA, l'ASFC a mis en place des règles informatisées d'évaluation du risque présenté par les AVA pour repérer les expéditions qui présentent une menace. Bien que le PE identifie les activités d'inspection à risque élevé qui ont été transférées de l'ACIA à l'ASFC, les pratiques de gestion du risque n'étaient pas parfaitement coordonnées ou élaborées pour les produits AVA. La récente décision voulant que les produits AVA soient considérés comme présentant un risque moyennement élevé est une étape positive permettant d'améliorer les pratiques de gestion du risque. Selon le PE, seules les inspections de sols, les inspections d'emballages en bois et la surveillance des déchets internationaux étaient considérées comme étant des activités à risque élevé pour l'ASFC.
Selon les conditions énoncées dans le PE, l'ASFC et l'ACIA se sont engagées à élaborer des pratiques et des priorités en matière de gestion du risque afin de mieux concentrer leurs efforts et leurs activités de prise de décisions. Les deux organismes ont convenu de collaborer pour déterminer et fournir les renseignements relatifs aux risques découlant de l'importation et des mouvements en transit de produits AVA.
L'ASFC est responsable de la gestion des risques et établit les cibles dans TITAN en ce qui a trait aux marchandises suivantes :
- produits AVA prohibés qui présentent un risque pour la santé des êtres humains, des végétaux et des animaux;
- marchandises nécessitant une inspection au premier point d'arrivée, comme le matériel agricole, les effets des immigrants et les matériaux d'emballage en bois.
En ce qui a trait aux autres produits AVA, l'ASFC compte sur l'ACIA pour repérer les menaces et lancer des « cibles » (dans le secteur commercial) et des « avis de surveillance » (dans la filière voyageurs). Lorsque l'ACIA lance des cibles et des avis de surveillance, ceux-ci comprennent des directives pour l'ASFC sur les mesures à prendre. Ces cibles et avis de surveillance sont ensuite gérés en conséquence par l'ASFC à la frontière. Des examens sont menés et les résultats doivent être contrôlés afin de s'assurer qu'ils fonctionnent correctement. Si une cible ou un avis de surveillance de l'ACIA n'aboutit à aucun résultat, l'ASFC doit en informer l'ACIA et demander d'autres directives.
Les unités régionales de ciblage utilisaient le système TITAN pour procéder à des évaluations du risque avant l'arrivée sur les expéditions de fret. Les renseignements avant l'arrivée sont automatiquement traités par le système en utilisant un ensemble de règles d'évaluation du risque présenté par les AVA conçues pour repérer les expéditions qui présentent une menace. Les règles relatives aux risques présentés par les AVA comprennent des renseignements qui, lorsqu'ils sont comparés aux éléments de données, sont signalés et présentés visuellement à l'agent de ciblage. Les renvois aux fins d'examen sont faits par les agents de ciblage, qui peuvent utiliser les règles TITAN ainsi que leurs connaissances et leur expertise. Toutefois, durant les entrevues avec les agents de ciblage, l'utilité des règles TITAN ou la façon dont elles sont utilisées n'était pas claire. Bien que l’ASFC ait élaboré des règles TITAN liées aux AVA, l’efficacité de ces règles n’était pas contrôlée étant donné qu'il n'y avait pas de renvoi automatique dans le système basé sur le résultat des règles.
Dans les points d'entrée maritimes, les emballages en bois et les marchandises contaminées par de la terre ont été les priorités en matière de risque. Les agents de ciblage utilisaient des méthodes locales élaborées dans chaque point d'entrée maritime étant donné qu'il n'y avait pas de méthode nationale pour le ciblage des produits AVA. Les procédures pour le ciblage en général sont enseignées dans le Cours sur le ciblage commercial des douanes. Les agents de ciblage ont signalé que des directives supplémentaires seraient utiles pour les produits AVA.
En ce qui a trait aux postes frontaliers terrestres et aux aéroports, les pratiques de gestion du risque étaient fondées sur la divulgation volontaire de la part des voyageurs. Des chiens détecteurs ont aussi été utilisés dans les aéroports pour détecter les produits AVA. De plus, si un agent des services frontaliers procédait à une inspection pour trouver des produits de contrebande, une inspection relative aux AVA était incluse au moindre soupçon. La décision de procéder à une inspection AVA dépendait habituellement du niveau de connaissances et de formation en matière d'activités frontalières liées aux AVA dont disposait l'agent.
Une autre pratique de gestion du risque consistait à afficher des bulletins AVA sur l'intranet. Ces bulletins étaient diffusés aux régions par l'intermédiaire de l'ARP. Les agents des services frontaliers ont indiqué que ceci n'était pas une approche efficace pour communiquer les risques. En général, les agents n'ont pas perçu les inspections relatives aux AVA comme une priorité relative pour l'Agence par rapport aux inspections pour d'autres types de produits comme la contrebande.
Plus récemment, après la fin de cette vérification, les résultats de l'Évaluation des menaces et des risques à la frontière pour 2008 ont été publiés. Cette évaluation étudiait tous les risques à la frontière pour l'ensemble des secteurs d'activités utilisant une méthodologie normalisée qui comprenait l'ACIA comme contributeur. Cette évaluation a classé les produits AVA comme des produits à risque moyennement élevé.
En résumé, l'approche de gestion du risque de l'ASFC pour les produits AVA n'a pas été totalement coordonnée ou élaborée. Le fait d'avoir récemment établi que les produits AVA présentent un risque moyennement élevé est une étape positive dans l'amélioration des pratiques de gestion du risque.
Recommandation :
4. La vice-présidente de la Direction générale de l'admissibilité devrait travailler en collaboration avec l'ACIA, la Direction générale de la stratégie et de la coordination, la Direction générale des opérations et la Direction générale de l'exécution de la loi pour intégrer les risques liés aux AVA au régime de gestion du risque de l'ASFC.
| Plan d'action de la direction | Date d'achèvement |
|---|---|
BPR : Direction générale de l'admissibilité, Division des partenariats La Direction générale de l'admissibilité s'engage, avec l'appui des BSR, à continuer de travailler pour assurer une meilleure intégration des risques liés aux AVA aux pratiques de gestion du risque actuelles de l'ASFC. |
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Mars 2010 |
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En cours |
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Décembre 2010 |
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Décembre 2010 |
Planification des mesures d'urgence
Même si le Manuel sur les mesures d'urgence – une approche globale de l'ASFC existait, aucun plan spécifique visant à traiter des situations d'urgence ou des cas d'épidémie relatifs aux AVA n'avait été élaboré.
Le PE exige que l'ACIA et l'ASFC élaborent en commun des plans de préparation aux situations d'urgence. Ces plans doivent être dressés en respectant les quatre piliers de la gestion des situations d'urgence : prévention/atténuation, préparation, intervention et rétablissement, et ils doivent comprendre l'élaboration d'un calendrier d'exercices pour mettre les plans en pratique.
L'ASFC a élaboré le Manuel sur les mesures d'urgence – une approche globale. Ce document a une large portée et renferme des renseignements pour aider l'Agence à faire face à tous les types de situations d'urgence. Ce manuel a été utilisé récemment pour intervenir lors d'urgences relatives aux AVA. Cependant, il ne traite pas spécifiquement des urgences relatives aux AVA, tel qu'il est énoncé dans le PE. La direction a été informée de cette observation durant le processus de planification pour la vérification.
En l'absence de plans de mesures d'urgence élaborés en commun et propres aux urgences relatives aux AVA, l'ASFC et l'ACIA pourraient ne pas intervenir efficacement et gérer une situation d'urgence relative aux AVA qui pourrait avoir des conséquences néfastes sur la santé et la sécurité, l'environnement et l'économie au Canada.
Recommandation :
5. La vice-présidente de la Direction générale de l'admissibilité devrait collaborer avec la Direction générale des opérations et l'ACIA afin d'élaborer des plans de mesures d'urgence tel qu'il est prévu à l'annexe F du PE.
| Plan d'action de la direction | Date d'achèvement |
|---|---|
| BPR : Direction générale des opérations (Division de la préparation opérationnelle) | |
La Section de la gestion des urgences, Division de la préparation opérationnelle, Direction générale des opérations, et la Section du programme AVA, Division des partenariats, Direction générale de l'admissibilité, travailleront de concert avec l'ACIA en vue de promouvoir les plans de mesures d'urgence actuels dans le cas d'une urgence relative aux AVA. Les mesures prises comprendront la création d'une aide visuelle, constituée d'un organigramme et d'une narration en langage clair et simple à l'appui, afin de documenter le processus à suivre pour lancer des alertes de menaces ou d'épidémies, accompagnées de directives connexes, aux bureaux régionaux de l'ASFC. Cette aide visuelle contribuera à améliorer l'état de préparation et favorisera une intervention rapide et efficace en cas d'urgence, car elle :
|
Septembre 2009 |
| La Section de la gestion des urgences, Division de la préparation opérationnelle, Direction générale des opérations, et la Section du programme AVA, Division des partenariats, Direction générale de l'admissibilité travailleront de concert avec l'ACIA pour élaborer et mener des exercices conjointement dans le cadre du programme d'exercice complet de chaque organisme. Ces exercices donneront l'occasion de mettre en pratique les rôles et les responsabilités lors d'une situation d'urgence liée aux AVA. | Exécution d'un premier exercice d'ici la fin du deuxième trimestre de l'année financière 2010-2011. |
Le type et l'étendue du premier exercice est à confirmer. Les restrictions budgétaires et les priorités concurrentes à l'égard des opérations et des exercices (p. ex. planification et exercices préparatoires en vue des Jeux olympiques et paralympiques d'hiver de 2010) écartent la possibilité d'un exercice lié aux AVA au cours de l'année financière 2009‑2010. |
Exécution d'exercices ultérieurs selon les besoins et les ressources financières. |
Les responsables de la Section de la gestion des urgences et de la Section du programme AVA se sont rencontrés en octobre 2008 et ont convenu de tenir des séances périodiques sur les questions relatives aux AVA. Ils se sont également entendus pour que la Section du programme AVA aide la Section de la gestion des urgences à finaliser la liste de distribution électronique de l'ASFC en cas d'urgence du programme AVA. Cette liste améliorera la communication des renseignements et des directives en cas d'urgence. |
En permanence, selon les besoins. |
| Les responsables de l'ACIA ont invité le gestionnaire de la Section de la gestion des urgences de l'ASFC à participer à une étude pour améliorer l'échange horizontal d'information entre les centres des opérations d'urgence des ministères et des organismes fédéraux. La participation à cette étude devrait promouvoir un meilleur échange d'information entre les centres des opérations d'urgence de l'ASFC et de l'ACIA lors d'une situation d'urgence. Cette communication fera en sorte que les deux organismes soient mieux équipés pour gérer leur réponse aux menaces et aux épidémies relatives aux AVA. | Échéanciers à déterminer. La première réunion a eu lieu en avril 2009. |
Capacité en matière de ressources
Le transfert des ressources correspondait aux sommes prévues dans le PE.
Le PE a officialisé le transfert de ressources proposé de l'ACIA à l'ASFC. Dans le transfert initial des ressources, 90 ETP devaient être transférés en 2003 dans les aéroports, suivis de 18 ETP supplémentaires en 2005 dans les ports maritimes. La vérification a permis de constater que le total des sommes transférées pour les salaires ainsi que pour le fonctionnement et l'entretien était conforme aux sommes prévues dans le PE.
Annexe A : Critères de vérification
Les critères de vérification utilisés pour la phase d'examen étaient les suivants :
Secteur d'intérêt |
Critères de vérification |
|---|---|
1. Rôles et responsabilités |
1.1 Les rôles et responsabilités liés aux AVA sont clairement définis, compris, communiqués et pleinement exercés. 1.2 Les activités relatives aux AVA sont exercées de façon cohérente dans l'ensemble des régions et des modes de transport. |
2. Formation |
2.1 L'ASFC a élaboré une formation de base portant sur tous les principaux aspects des activités relatives aux AVA, et en a assuré la prestation, afin d'appuyer l'acquittement des responsabilités liées aux AVA. 2.2 Les employés ont accès à suffisamment d'outils, comme des PNE, des méthodologies et des systèmes d'information, pour s'acquitter de leurs fonctions liées aux AVA. 2.3 Les besoins de base en formation sont déterminés et sont respectés pour tous les employés qui exercent des activités frontalières liées aux AVA. |
3. Pratiques de gestion du risque |
3.1 L'ASFC a élaboré et mis en œuvre des pratiques de gestion du risque et des priorités pour les inspections AVA. 3.2 La direction communique de façon appropriée ses stratégies de gestion du risque aux principaux intervenants. |
4. Capacité en matière de ressources |
4.1 Les ressources prévues énoncées dans le PE correspondent aux ressources réellement transférées. |
Annexe B : Rôles et responsabilités
Tableau 1 : État des procédures d'exploitation
Procédures normales d'exploitation |
État |
|---|---|
| Inspection des emballages en bois | Approuvée en juillet 2006 Révisée en février 2008 |
| Contrôle des déchets internationaux | Approuvée en avril 2008 |
| Formulaire BSF156 – Comment le remplir et tableau des frais d'inspection | Approuvée en avril 2008 |
| Inspection des animaux vivants | Approuvée en juin 2008 |
| Régime de sanctions administratives pécuniaires de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire (RSAP de AA) | Approuvée en juin 2008 |
| Inspection des marchandises potentiellement contaminées par de la terre | Ébauche en mars 2008 |
| Élimination des produits réglementés par l'ACIA | Ébauche en mars 2008 |
Annexe C : Liste des sigles
- ACIA
- Agence canadienne d'inspection des aliments
- ARP
- agent régional de programme
- ASFC
- Agence des services frontaliers du Canada
- AVA
- aliments, végétaux et animaux
- BPR
- bureau de première responsabilité
- BSR
- bureau de seconde responsabilité
- CSI
- centre de services à l'importation
- EDI
- échange de données informatisé
- ETP
- équivalent temps plein
- FORPE
- Formation des recrues pour les points d'entrée
- PE
- protocole d'entente
- PNE
- procédure normale d'exploitation
- RSAP DE AA
- Régime de sanctions administratives pécuniaires de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire
- SARI
- Système automatisé de référence à l'importation
- SSMAEC
- Système de soutien de la mainlevée accélérée des expéditions commerciales
Notes
- Ce document a supprimé et remplacé le PE en date du 4 juin 1985 signé par les sous-ministres du Revenu national pour Douanes et Accise et du ministère de l'Agriculture. [Retourner au texte]
