Vérification du contrôle et de l'aliénation des marchandises saisies en vertu de la Loi sur les douanes

Rapport de vérification interne
Février 2009

Table des matières

• Sommaire
• Introduction
  • Contexte
  • Évaluation des risques
  • Objectif et étendue de la vérification
  • Stratégie et méthodes
  • Critères de vérification
  • Énoncé d'assurance
• Opinion de la vérification
• Constatations, recommandations et plan d'action de la direction
  • Caractère adéquat et efficacité du cadre de contrôle
  • Protection des biens
  • Conformité aux autorisations
• Annexe A : Saisies effectuées en 2007 en vertu de la Loi sur les douanes
• Annexe B : Responsabilités des directions générales
• Annexe C : Sigles, formulaires et expressions

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Sommaire

Contexte

L'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) traite les marchandises importées au pays, perçoit les droits et les taxes connexes et veille au respect de la législation canadienne applicable. Les marchandises non conformes à la loi peuvent être saisies. Celles qui sont confiées à la garde de l'ASFC sont considérées comme des biens visés par la Politique du gouvernement sur la sécurité et elles doivent être protégées contre toute perte ou tout dommage. L'ASFC est tenue de disposer d'installations de stockage sécuritaires afin de protéger les marchandises saisies, et ces installations portent le nom de « locaux sous douane » ou de « dépôts de douane ». Il est rare que les marchandises saisies puissent être vendues et leur aliénation se fait d'une manière conforme à la loi. Ce sont la Direction générale de l'admissibilité, la Direction générale de l'exécution de la loi et la Direction générale du contrôle de l'ASFC qui sont chargées des politiques régissant les programmes relatifs aux marchandises saisies, et c'est à la Direction générale des opérations de l'ASFC qu'incombe la responsabilité d'exécuter ces programmes.

En juin 2006, l'ancien Comité de vérification interne et d'évaluation a donné son accord pour que l'on procède à une vérification du contrôle et de l'aliénation des marchandises saisies, dans le cadre du plan triennal de vérification interne axé sur les risques de l'ASFC.

Objectif et étendue

La vérification avait pour objectif d'évaluer le caractère adéquat et l'efficacité du cadre relatif à la gestion des mesures de contrôle et d'aliénation des marchandises saisies en vertu de la Loi sur les douanes.

L'étendue de la vérification englobait les marchandises saisies en vertu de la Loi sur les douanes ainsi que les mesures de stockage sécuritaires prises dans les locaux sous douane et les dépôts de douane. Les constatations découlant de la vérification pourraient toutefois s'appliquer aux marchandises saisies ou détenues en vertu d'autres lois. Des tests de vérification portant sur la sécurité matérielle, le contrôle de l'accès, le contrôle des stocks, la capacité des installations, ainsi que les méthodes de surveillance, d'entreposage, d'emballage et d'aliénation ont été effectués dans trois des huit régions de l'ASFC.

La vérification a été effectuée de janvier à juin 2008 et elle a porté sur divers points d'entrée (aéroports, bureaux commerciaux et établissements postaux), dépôts de douane, installations de stockage affiliées (secteurs du renseignement et des enquêtes) et services régionaux (secteurs de la sécurité et de l'aménagement). Les saisies effectuées entre janvier et juin 2007 ont été échantillonnées et retracées depuis le stade de la saisie proprement dite jusqu'à celui de l'aliénation.

Énoncé d'assurance

La présente mission de vérification a été planifiée et menée d'une manière conforme aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada.

Opinion de la vérification

Le cadre de contrôle concernant la gestion des marchandises saisies ne permettait pas de donner l'assurance d'une manière efficace à la direction que ces dernières étaient protégées, justifiées et convenablement aliénées. Il comportait des lacunes sur le plan des mesures de contrôle, et les mécanismes de contrôle existants n'étaient pas pleinement appliqués.

Principales observations

Au moment de la vérification, il n'y avait aucun bureau de première responsabilité pour assumer les responsabilités générales en matière de direction, de responsabilisation et de coordination concernant les mesures de contrôle et d'aliénation des marchandises saisies. Quand ce fait a été porté à l'attention de la haute direction au cours de la vérification, la Direction générale des opérations a été désignée comme l'entité chargée d'assurer la direction et la coordination nécessaires.

Les politiques et les procédures concernant le processus de saisie étaient disponibles, mais d'autres politiques et procédures portant sur l'entreposage et l'aliénation étaient incomplètes. En outre, les mécanismes de contrôle automatisés du Système intégré d'exécution des douanes ne fonctionnaient pas de la manière prévue.

Dans les deux tiers des installations où l'équipe de vérification s'est rendue, des employés particuliers étaient affectés à la gestion des marchandises saisies. Les mesures de sécurité et de contrôle de l'accès aux installations de stockage étaient inférieures à la norme, et les exigences en matière d'entreposage de drogues, d'armes à feu et de munitions n'étaient pas systématiquement respectées. Les stocks étaient suivis, mais leur contrôle était insuffisant. Dans deux régions sur trois, les dépôts de douane ne comportaient aucune séparation ou rotation des tâches. L'aliénation des marchandises n'était pas tout à fait conforme aux autorisations, les procédures relatives au Cadre de contrôle des opérations n'étaient pas exécutées et il y avait des secteurs à risque qui n'étaient pas décelés ou convenablement gérés.

Réponse de la direction

L'Agence est d'accord avec les constatations et les recommandations de ce rapport. Le cadre de contrôle actuel pour la gestion des marchandises saisies n'est pas efficace.

À compter d'aujourd'hui, la Direction générale des opérations assume la responsabilité de veiller à ce que les lacunes identifiées dans la présente vérification soient traitées par les directions générales responsables. Nous avons élaboré une stratégie à l'égard du plan d'action de la direction, lequel stipule que l'Agence ne devrait pas tolérer d'être exposée davantage aux risques. En fait, notre plan d'action comprend les priorités suivantes :

• À court terme : D'ici le 13 février 2009, une note de service sera transmise aux directeurs généraux des régions dans laquelle la direction identifiera les lacunes les plus critiques soulevées dans ce rapport et demandera à ces derniers de prendre des mesures correctives immédiates et de faire rapport des activités terminées à la Direction générale des opérations avant le 31 mars 2009.
• À moyen terme : D'ici le 30 avril 2009, et par suite de la recommandation 1.3, la Direction générale des opérations élaborera et communiquera des procédures normalisées d'exploitation intérimaires qui fourniront des conseils et amélioreront la gestion des pratiques d'entreposage et d'aliénation dans les bureaux régionaux.
• À plus long terme : D'ici décembre 2009, des politiques et des procédures en matière d'entreposage et d'aliénation ainsi que des mécanismes de surveillance approfondis seront élaborés et mis en oeuvre pour remplacer les procédures normalisées d'exploitation précitées. Des évaluations sur les lieux de la sécurité matérielle et de l'entreposage seront achevées d'ici mars 2010.

Le plan d'action de la direction traitera également des problèmes d'entreposage et d'aliénation soulevés dans la recommandation 5.91 du Rapport de la vérificatrice générale du Canada – Octobre 2007, chapitre 5, « Assurer la sécurité et l'ouverture de nos frontières ».

La direction de l’ASFC reconnaît la nécessité de procédures et de mécanismes de contrôle formels et uniformes ainsi que le besoin d’établir des normes à l’égard de ses installations et elle s’engage à les définir, à les élaborer et à les mettre en œuvre le plus rapidement possible afin d’aborder les problèmes et les lacunes relevées dans la présente vérification.

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Introduction

Contexte

L'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) traite les marchandises importées au pays, perçoit les droits et les taxes connexes et veille au respect de la législation canadienne applicable. Les marchandises non conformes à la loi peuvent être saisies ou retenues.

Les saisies sont exécutées à la suite d'infractions graves ou à l'égard de marchandises non déclarées, en application de l'article 110 de la Loi sur les douanes ou du paragraphe 489(2) du Code criminel. Les marchandises retenues sont conservées en vertu de l'article 101 de la Loi sur les douanes parce que, même si elles ont été déclarées, leur admissibilité n'avait pas été établie.

En 2007, l'ASFC a effectué, en vertu de la Loi sur les douanes, plus de 29 460 saisies de marchandises d'une valeur totale de 401 millions de dollars; ces marchandises ont été consignées sur des formulaires K19 et enregistrées dans le Système intégré d'exécution des douanes (SIED). Les articles faisant habituellement l'objet d'une mesure de saisie en vertu de la Loi sur les douanes ont été des drogues, des armes à feu, des armes et des dispositifs prohibés, de la pornographie infantile, de l'alcool, du tabac, des véhicules, des remorques, des bijoux, de même que des biens non déclarés passibles de droits tels que des vêtements, des chaussures, des outils et du matériel électronique. L'annexe A comporte une liste des saisies effectuées, par catégorie.

Dans le cas des marchandises admissibles saisies (auprès de voyageurs), des « conditions de mainlevée » (CDM) sont appliquées; c'est-à-dire que l'importateur peut conserver ses marchandises s'il paye une certaine somme d'argent. Si l'importateur n'est pas en mesure de le faire sur-le-champ, l'ASFC prend la garde des marchandises et celles-ci ne seront restituées que si le montant imposé est acquitté. L'introduction du Régime de sanctions administratives pécuniaires a fait disparaître la saisie des marchandises de nature commerciale, sauf en cas de circonstances extérieures ou si les marchandises ne peuvent pas être importées au Canada.

Les infractions graves, telles que l'importation non déclarée de drogues, d'armes à feu prohibées ou à autorisation restreinte, d'armes prohibées ou de pornographie infantile, donnent lieu à la saisie de ces marchandises sans CDM, et ces dernières sont confiées à la garde de l'ASFC. En outre, il n'existe pas de CDM pour les saisies de cigarettes, de tabac ou de boissons alcoolisées.

Les marchandises saisies et retenues dont l'ASFC prend la garde sont considérées comme des biens visés par la Politique du gouvernement sur la sécurité et elles doivent être protégées contre toute perte ou tout dommage. L'ASFC est tenue de disposer d'installations de stockage sécuritaires afin de protéger ces marchandises. Ces installations portent le nom de « locaux sous douane » ou de « dépôts de douane ». Un local sous douane est une installation de stockage à bureau unique, situé dans un bureau particulier de l'ASFC. Un dépôt de douane est une installation de grande taille, comportant plusieurs bureaux et destinée à l'entreposage de longue durée et à l'aliénation des marchandises saisies, retenues et non réclamées. Il est rare que les marchandises saisies et retenues qui sont confiées à la garde de l'ASFC puissent être vendues.

Pour exécuter ses mandats de facilitation du commerce et des voyageurs, de perception de recettes et d'exécution de la loi, l'ASFC doit respecter les lois canadiennes régissant la manutention, l'entreposage et l'aliénation de marchandises, y compris les lois qu'appliquent d'autres ministères.

En outre, les marchandises saisies qui sont de nature délicate, comme la drogue, les armes à feu et les dispositifs prohibés ainsi que la pornographie infantile, constituent des éléments de preuve susceptibles de mener au dépôt d'accusations criminelles contre l'importateur. Pour des raisons juridiques, il est nécessaire de contrôler et de documenter la chaîne de possession. Pour s'assurer que cette chaîne demeure stérile, ces marchandises doivent être séparées des autres marchandises non saisies ou non retenues. La drogue, les armes à feu, les munitions et les autres articles de contrebande de nature délicate devraient se trouver dans des conteneurs de sécurité à accès restreint, comme des coffres-forts ou des armoires-vestiaires distincts, à l'intérieur du local sous douane ou du dépôt de douane.

L'ancienne Agence des douanes et du revenu du Canada a déjà effectué une vérification en 1998 du secteur de programme qui s'occupait des marchandises saisies et retenues. Les principales constatations pertinentes étaient les suivantes :

• Des lacunes sur le plan du contrôle physique et de la sécurité, un contrôle d'accès insuffisant, un manque d'installations de stockage extérieures sécuritaires et un entreposage incorrect des armes à feu et des munitions. La vérification a relevé la recommandation que l'on procède à des évaluations de menaces et de risques dans tous les bureaux, et que l'accès soit contrôlé.
• Des lacunes sur le plan de la tenue des documents et l'absence d'un système électronique de contrôle des stocks à l'échelle nationale. Le SIED avait été implanté, mais il n'assurait pas le contrôle des stocks.
• La surveillance exercée par l'Administration centrale était (quasi) inexistante; les cadres hiérarchiques étaient chargés de surveiller les contrôles concernant leur propre secteur et n'étaient habituellement pas en mesure de fournir une preuve que les contrôles avaient été faits; des lacunes qui auraient été décelées grâce à des mesures de surveillance passaient inaperçues. La vérification a relevé la recommandation que l'on établisse et mette en oeuvre un processus de surveillance et de production de rapports afin de soumettre les marchandises retenues à des mesures de sécurité et de contrôle appropriées.

Selon le Rapport de la vérificatrice générale du Canada – Octobre 2007, chapitre 5, « Assurer la sécurité et l'ouverture de nos frontières », il fallait améliorer les processus relatifs aux marchandises saisies. Le rapport faisait également état des mauvaises mesures de contrôle (à certains emplacements) à l'égard de l'administration et de la manutention des marchandises saisies, du catalogage manuel de ces marchandises et de l'entreposage continu des armes à feu saisies.

La Direction générale de l'admissibilité, la Direction générale de l'exécution de la loi et la Direction générale du contrôle sont toutes trois chargées des politiques relatives aux programmes, et c'est à la Direction générale des opérations qu'incombe la responsabilité d'exécuter ces programmes. L'annexe B comporte la liste des responsabilités de ces quatre directions générales.

En juin 2006, l'ancien Comité de la vérification interne et de l'évaluation a donné son accord pour que l'on procède à une vérification du contrôle et de l'aliénation des marchandises saisies, dans le cadre du plan triennal de vérification interne axé sur les risques de l'ASFC.

Évaluation des risques

L'évaluation des risques, conjuguée à des constatations préliminaires fondées sur des recherches, des analyses et des consultations menées auprès de la Direction générale de l'admissibilité, de la Direction générale de l'exécution de la loi, de la Direction générale du contrôle et de la Direction générale des opérations, a permis de déterminer que la vérification porterait sur les principaux secteurs à risque suivants :

• le caractère adéquat et l'efficacité du cadre de contrôle;
• la sécurité matérielle, le contrôle de l'accès et la capacité des installations;
• le contrôle des stocks;
• l'entreposage, l'emballage et l'aliénation des marchandises saisies.

L'évaluation des risques a permis de conclure que la vérification se limiterait aux marchandises saisies en vertu de la Loi sur les douanes, un secteur de risques connu sur le plan de la gestion, de la protection et de l'aliénation des marchandises saisies et retenues dans les locaux sous douane et les dépôts de douane de l'ASFC.

C'est ainsi que des marchandises retenues, comme celles qui sont consignées sur les formulaires K24, K26 et K27 (voir l'annexe C), ont été exclues du retracement des opérations. La présente vérification n'a pas porté sur les espèces saisies en vertu de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, car ce secteur a fait l'objet d'une vérification en 2005-2006. La vérification n'a pas porté non plus sur les articles (généralement des pièces d'identité) saisis en vertu de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, parce qu'il a été déterminé à la suite de recherches préliminaires que la saisie de ces articles est soumise à un processus distinct qu'il est préférable d'examiner dans le cadre d'une vérification indépendante. Par ailleurs, la vérification n'a pas porté sur la perception de recettes, l'enregistrement de ces dernières ou le recouvrement des coûts, car les marchandises saisies génèrent peu de recettes.

Objectif et étendue de la vérification

L'objectif de la vérification consistait à évaluer le caractère adéquat et l'efficacité du cadre relatif à la gestion des mesures de contrôle et d'aliénation des marchandises saisies sous le régime de la Loi sur les douanes.

L'étendue de la vérification englobait les marchandises saisies sous le régime de la Loi sur les douanes ainsi que l'entreposage sécuritaire de ces marchandises dans les locaux sous douane et les dépôts de douane. Les constatations découlant de la vérification pourraient toutefois s'appliquer aux marchandises saisies ou retenues en vertu d'autres lois. Des tests de vérification portant sur la sécurité matérielle, le contrôle de l'accès, le contrôle des stocks, la capacité des installations, ainsi que les méthodes de surveillance, d'entreposage, d'emballage et d'aliénation ont été effectués dans trois régions sur huit de l'ASFC : Québec, région du Grand Toronto et Windsor-St. Clair.

La vérification a été menée de janvier à juin 2008 et a porté sur divers points d'entrée (aéroports, bureaux commerciaux et établissements postaux), dépôts de douane, installations de stockage affiliées (secteurs du renseignement et des enquêtes) et services régionaux (secteurs de la sécurité et de l'aménagement). Les saisies effectuées entre les mois de janvier et de juin 2007 ont été échantillonnées et retracées depuis le stade de la saisie proprement dite jusqu'à celui de l'aliénation.

Stratégie et méthodes

Les procédés de vérification ont inclus ce qui suit :

• un examen de la législation, des politiques, des procédures et des lignes directrices applicables;
• une analyse de données et de renseignements provenant de sources diverses, comprenant, mais sans y être limité, le Système intégré de rapports de gestion et le SIED;
• des entretiens avec des intervenants clés au sein de la Direction générale des opérations, de la Direction générale de l'exécution de la loi, de la Direction générale de l'admissibilité et de la Direction générale du contrôle;
• des documents, des analyses et une évaluation du cadre de contrôle en vue de déterminer le caractère adéquat de sa conception ainsi que la présence et la justesse des mesures de contrôle axées sur la prévention, la détection et la correction;
• des visites dans des régions particulières afin d'interroger des membres de la direction, d'inspecter des installations de stockage et d'examiner des dossiers de saisie, l'objectif étant de vérifier les mécanismes de contrôle en évaluant le degré de conformité aux exigences en matière de sécurité matérielle, de contrôle de l'accès, de contrôle des stocks et de capacité des installations, ainsi que les mesures de surveillance, d'entreposage, d'emballage et d'aliénation. Au total, 37 emplacements de l'ASFC, englobant 57 installations de stockage intérieures et 11 aires de stockage extérieures, ont été inspectés à divers points d'entrée (aéroports, postes frontaliers terrestres et établissements postaux) ainsi que dans divers services régionaux, comme des dépôts de douane et les installations des enquêtes et du renseignement[ 1 ];
• un échantillonnage aléatoire stratifié des formulaires K19 (dossiers de saisie) pour la période de janvier à juin 2007, afin d'évaluer si les méthodes d'aliénation étaient conformes aux autorisations et respectaient les délais prescrits. Les formulaires K19 ont été choisis parmi les articles ciblés suivants : la drogue, les armes à feu, la pornographie infantile, les armes et les dispositifs prohibés, l'alcool, le tabac, les véhicules ainsi que les biens passibles de droit et de grande valeur tels que les bijoux. Les saisies ont été examinées et retracées depuis le stade de la saisie proprement dite jusqu'à celui de l'aliénation.

Critères de vérification

À partir des constatations préliminaires découlant de la phase de planification ainsi que des résultats de l'évaluation des risques, il a été déterminé que la vérification comporterait les critères suivants :

Éléments du Cadre de responsabilisation de gestion [ 2 ]	Secteurs d'intérêt	Critères
Gouvernance, politiques et programmes	Caractère adéquat et efficacité du cadre de contrôle	La direction a établi un cadre de contrôle national et régional adéquat et efficace : politiques et procédures mécanismes de contrôle automatisés du SIED évaluation des risques surveillance
Intendance	Protection des biens	Les installations de stockage sont physiquement sécuritaires.
		L'accès aux installations de stockage est contrôlé.
		Un système de contrôle des stocks est en place.
		La capacité des installations de stockage est adéquate.
	Conformité aux autorisations	Les marchandises saisies sont entreposées et emballées d'une manière conforme aux autorisations.
		Les marchandises saisies sont aliénées d'une manière conforme aux autorisations.

Énoncé d'assurance

La présente mission de vérification a été planifiée et exécutée d'une manière conforme aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada.

Opinion de la vérification

Le cadre de contrôle concernant la gestion des marchandises saisies ne permettait pas de donner l'assurance d'une manière efficace à la direction que ces dernières étaient protégées, justifiées et convenablement aliénées. Il comportait des lacunes sur le plan des mesures de contrôle, et les mécanismes de contrôle existants n'étaient pas pleinement appliqués.

Constatations, recommandations et plan d'action de la direction

Caractère adéquat et efficacité du cadre de contrôle

Un cadre de contrôle adéquat et complet comporte des exigences en matière de responsabilisation, de même que des responsabilités et des rôles clairement définis, un ensemble complet de politiques et de procédures, une infrastructure (installations et systèmes) appropriée, un personnel bien informé et des mesures justifiables sur le plan de la supervision du programme, de la surveillance et de l'évaluation des risques. Un cadre de contrôle efficace garantirait que les marchandises saisies sont gardées en lieu sûr, justifiées et aliénées d'une manière conforme aux autorisations.

Responsabilisation et responsabilité

À l'époque où la vérification a eu lieu, il n'y avait aucun bureau de première responsabilité pour assurer la direction et la coordination générales des mesures de contrôle et d'aliénation des marchandises saisies. Lorsque la haute direction a été informée de ce fait pendant la vérification, la Direction générale des opérations a été désignée comme l'entité chargée d'assurer la direction et la coordination nécessaires.

La division disparate de responsabilités entre les directions générales créait un vide sur le plan du leadership et de la responsabilisation et, de ce fait, aucune structure centralisée n'assurait la direction et la coordination nécessaires, ce qui menait à un manque de responsabilisation et à une perte partielle des mesures de supervision du programme. La capacité organisationnelle de l'ASFC de fournir des directives opportunes aux points d'entrée et aux régions, de façon à surveiller efficacement les activités et les risques liés au programme, à recueillir des renseignements exacts en vue de la prise de décisions et à combler les lacunes que présentait la gestion du programme, était compromise.

Politiques et procédures

Le Manuel d'exécution des douanes comporte des directives détaillées sur le processus de saisie, et les bureaux de l'ASFC y avaient accès par voie électronique. Diverses publications de l'ASFC, comme le Guide de conception des postes frontaliers terrestres de 2003, et des publications de la Gendarmerie royale de Canada (GRC) sur la sécurité matérielle comportaient des directives sur la construction des locaux sous douane, des dépôts de douane et des aires clôturées.

Le Manuel de Contrôle, volume de sécurité, chapitre 11, « Conception sécuritaire des installations de l'ASFC », était publié sous forme électronique et disponible, mais il ne traitait pas expressément des locaux sous douane ou des dépôts de douane. De plus, il n'y avait pas d'hyperlien à l'annexe A, soit un guide de conception et des normes en matière de sécurité matérielle. Il y avait pourtant un lien aux politiques sur la sécurité de la GRC, mais l'application de ces dernières à l'environnement dans lequel évolue l'ASFC, comme pour les locaux sous douane et les dépôts de douane, ne serait pas évidente aux yeux d'une personne non informée.

L'ancienne politique de l'Agence des douanes et du revenu du Canada en matière d'aliénation, le Manuel des finances et de l'administration, chapitre 2, section 6, sous-section 2, « Aliénation des biens saisis, abandonnés et confisqués », n'était pas complète et n'avait pas été convertie en une politique de l'ASFC. De plus, la section sur les lignes directrices et procédures, qui comportait les conseils les plus utiles en matière d'aliénation, n'était plus disponible par voie électronique.

À l'exception du Manuel d'exécution des douanes, il n'existait aucune politique et aucune procédure exhaustives de l'ASFC, portant expressément sur les mesures de contrôle et d'aliénation des marchandises saisies, que les gestionnaires des emplacements pouvaient consulter facilement de façon à pouvoir évaluer et rectifier par eux-mêmes les lacunes. Par exemple, la vérification a relevé des lacunes sur le plan des politiques et des procédures de l'ASFC dans les secteurs suivants :

• la sécurité des marchandises saisies, le contrôle de l'accès et la gestion des zones de sécurité des locaux sous douane et des dépôts de douane;
• les exigences relatives à l'entreposage des marchandises saisies (c.-à-d. drogues, armes à feu et munitions), des conteneurs de sécurité acceptables et la séparation des marchandises saisies;
• l'aliénation des marchandises saisies;
• les questions d'environnement, de santé et de sécurité entourant la manutention, l'entreposage et l'aliénation des marchandises saisies.

Certaines politiques étaient périmées, comme le Mémorandum D19-9-2, Règlements sur les stupéfiants, les drogues contrôlées et les drogues d'usage restreint – Loi sur les stupéfiants, Loi des aliments et drogues. D'autres politiques n'étaient pas assignées à une direction générale de l'Agence, comme le Mémorandum D4-1-6, Disposition des marchandises abandonnées et confisquées. La vérification a permis de conclure que les politiques et les procédures existantes n'étaient pas regroupées en un outil de référence central sur un site Web tel que l'intranet.

Les lacunes sur le plan des politiques et des procédures étaient attribuables au manque de responsabilisation centrale à l'égard du secteur de programme, ce qui donnait lieu à une perte partielle de supervision concernant les politiques et les procédures, ainsi qu'à un manque d'expertise sur le plan de la gestion des marchandises saisies.

Mécanismes de contrôle du SIED

Les agents des services frontaliers enregistrent électroniquement les saisies dans le SIED, de même que les détails concernant toutes les marchandises saisies; ce système fait donc partie intégrante du processus des saisies. En outre, des rapports descriptifs connexes qui justifient la mesure de saisie sont établis dans le SIED; ces renseignements sont mis à la disposition des gestionnaires et à l'Administration centrale de l'ASFC.

Les saisies sont automatiquement reportées sur une liste de revue des saisies dans le SIED que les surintendants doivent examiner. Il s'agit d'un mécanisme de contrôle qui garantit que les saisies sont appropriées et convenablement documentées et que les marchandises saisies sont livrées au local sous douane ou restituées après le paiement des CDM. Si l'agent des services frontaliers a omis de consigner les données importantes dans le dossier de saisie (c'est-à-dire le rapport descriptif), cette information sera portée à la connaissance du surintendant par l'entremise de la liste de revue des saisies. Les saisies figurant sur cette liste sont censées être revues dans les cinq jours ouvrables suivants. [ 3 ] Pour vérifier cette liste, le surintendant choisit une saisie effectuée et indique dans le SIED si les dossiers électroniques et imprimés concernant la saisie en question sont complets et ont été produits.

Dix-neuf listes de revue de point d'entrée associées aux bureaux visités de l'ASFC ont été consultées et examinées (voir le tableau 1 ci-dessous). La vérification a permis de constater, sur ces listes de revue, des saisies dont la date remontait jusqu'à juin 2000. Un examen ultérieur des mêmes listes de revue, soit en septembre 2008, a permis de relever une dégradation additionnelle, principalement liée à trois points d'entrée; les listes de revue d'autres points d'entrée étaient restées presque inchangées ou ne montraient qu'une légère amélioration.

Tableau 1 : Listes de revue des saisies du SIED

Date	Nombre total de saisies inscrites sur les listes de revue	Saisies datant de 30 à 90 jours	Saisies datant de 91 à 365 jours	Saisies datant de plus de 365 jours
Novembre 2007	1 455	606	334	134
Septembre 2008	3 326	1 318	1 166	204

Il arrive parfois qu'une saisie soit éliminée du SIED à cause d'erreurs de données ou parce que les circonstances ne justifiaient pas la saisie des marchandises. Les utilisateurs auxquels est attribué le profil de surintendant jouissent de ce privilège et, quand une saisie est annulée, le numéro de saisie de remplacement — ou l'explication connexe — doit être consigné dans le champ « motif d'annulation ». Une fois qu'une saisie est annulée, les utilisateurs de la région n'ont plus accès aux détails connexes mais, en cas de besoin, il est possible de les obtenir auprès de l'Administration centrale.

Un échantillon de 62 saisies annulées a été choisi et retracé à une saisie de remplacement ou à une explication raisonnable. Toutes les saisies, sauf une, étaient assorties d'une explication satisfaisante. La vérification a permis de découvrir que, dans le cas de la moitié des saisies annulées qui avaient été remplacées par une autre saisie (23 sur 46), le numéro de saisie de remplacement n'était pas indiqué dans le SIED. En outre, aucun examen secondaire ou contrôle n'avait été fait sur les saisies annulées et il n'existait aucune « liste de revue des saisies annulées » dans le SIED qu'un chef pouvait examiner.

Les listes de revue en retard et l'absence des numéros de saisie de remplacement étaient attribuables à des surintendants inattentifs. Les chefs ne surveillaient pas comme il faut les activités des surintendants dans le SIED; par exemple, dans les points d'entrée vérifiés, seuls 10 des chefs (sur 27) avaient accès au SIED. Quand les listes de revue des saisies ne sont pas à jour, il est impossible à la direction de déceler ou de rectifier les lacunes sur le plan des saisies. Si les numéros de saisie de remplacement ne sont pas consignés dans le SIED, il peut être plus difficile de retracer et de surveiller les saisies annulées. S'il n'y a pas de « liste de revue des saisies annulées » dans le SIED, il est alors impossible d'examiner ou de surveiller les saisies annulées. Il est important de contrôler et de surveiller l'annulation des saisies, car il y a un risque que des utilisateurs annulent des saisies afin de détourner des marchandises.

Évaluation des risques

Le Conseil du Trésor a pour « politique de déterminer et de réduire ou d'éliminer les risques menaçant ses biens, ses intérêts et ses fonctionnaires, de limiter les coûts et de minimiser les conséquences des accidents dommageables ou préjudiciables résultant de ces risques, et de prendre en temps voulu des mesures adéquates de dédommagement, de remise en état et de rétablissement[ 4 ]».

La vérification a permis de noter que les secteurs de risque suivants n'avaient pas été repérés ou que l'on n'avait pas pris contre eux des mesures convenables :

• la responsabilisation, la supervision, la surveillance et l'évaluation des risques au niveau du programme national;
• la gestion appropriée de la sécurité des installations de stockage et des marchandises saisies;
• une procédure de contrôle des stocks adéquate;
• la disposition des marchandises saisies d'une manière conforme aux autorisations;
• la séparation appropriée des fonctions relatives à la gestion des marchandises saisies dans les dépôts de douane.

Ces secteurs de risque n'avaient pas été repérés ou l'on n'avait pas pris contre eux des mesures convenables en raison d'un manque de responsabilisation, de coordination et de direction centralisées, ce qui pourrait aggraver le risque que les vulnérabilités et les défaillances du système de contrôle ne soient pas décelées et rectifiées.

Surveillance

Le Cadre de contrôle des opérations (CCO) que l'ASFC a établi en 2007 est une série de procédures d'auto-surveillance. Les bureaux locaux de l'ASFC procèdent deux fois par année à des mesures de surveillance de niveau Un. Les niveaux de surveillance Deux et Trois seront exécutés chaque année par les divisions de la planification et de l'intégration des programmes (Direction générale des opérations) et à l'Administration centrale, respectivement. Les procédures de surveillance de niveau Un ont été mises en oeuvre au printemps de 2007, et elles comportaient des procédures régissant la surveillance des locaux sous douane, des stocks de marchandises saisies et du SIED.

Dans les emplacements et les régions où elle s'est rendue, l'équipe de vérification a demandé qu'on lui fournisse une preuve de cette surveillance. L'une des régions a remis un rapport sur un examen des marchandises saisies. Les autres régions et emplacements n'ont pas pu fournir de preuves confirmant que les procédures du CCO avaient été mises en oeuvre pour les marchandises saisies, comme il était exigé. La vérification a permis de conclure que les procédures de surveillance du CCO n'étaient pas exécutées de manière uniforme (voir le tableau 2 ci-dessous).

Tableau 2 : Rapports de dérogation au CCO, comparativement aux constatations de la vérification

Procédures de surveillance du CCO	Dérogations au CCO – automne 2007[ 5 ]	Constatations de la vérification – hiver 2008
Vérifier si les rapports de saisies sont consignés dans le SIED et examinés par les surintendants dans les cinq jours suivants (listes de revue des surintendants du SIED).	Les saisies n'étaient pas examinées dans le délai de cinq jours. La norme de cinq jours est impossible à respecter.	Les listes de revue des surintendants étaient en retard et remontaient jusqu'à 2000. Les deux tiers des saisies dataient de plus de 30 jours, et le troisième tiers datait de plus de 90 jours.
Échantillonner des dossiers clos afin de s'assurer qu'ils comportent les signatures d'acquittement appropriées.	Pas de dérogation signalée à l'Administration centrale.	Dans certains dossiers clos, il manquait une preuve d'aliénation (p. ex. dans 12 dossiers de drogue sur 129, il manquait une preuve de transfert à la police).
Vérifier si un rapport annuel est établi sur l'aliénation des marchandises saisies, y compris la méthode employée.	L'une des régions a signalé à l'Administration centrale qu'il n'y avait pas de rapports annuels. Les deux autres régions n'ont signalé aucune dérogation.	Des rapports annuels n'ont pas été établis ou envoyés à l'Administration centrale.
Vérifier si les marchandises saisies sont aliénées convenablement (conformément à la politique et dans les délais appropriés).	Pas de dérogation signalée à l'Administration centrale.	Des aliénations incorrectes ont été notées. Un cinquième des saisies ont été conservées trop longtemps; quelques-unes ont été détruites trop tôt. La vérification a relevé l'entreposage continu de saisies de drogues (remontant à 2005), de saisies d'armes à feu (remontant à 2003) et d'autres éléments de stock datant de 2001.
Vérifier si les mesures de sécurité concernant les locaux sous douane sont en place, comme des caméras et la « politique des deux personnes »[ 6 ].	Pas de dérogation signalée à l'Administration centrale pour ce qui était de la « politique des deux personnes ». L'une des régions a déclaré qu'il n'y avait pas de caméras. Les deux autres ont déclaré qu'il n'y avait pas de dérogation pour ce qui était des caméras.	Une seule entité (deux emplacements comptant trois installations) respectait la « politique des deux personnes ». Des caméras n'ont pas été installées dans les installations (sauf une). Sur 68 installations, 48 n'étaient pas surveillées de façon constante (par des employés, des capteurs de mouvement ou des caméras).
Vérifier si le système d'accès au local sous douane est appliqué et si seules les personnes autorisées y ont accès.	Deux des régions ont fait état de problèmes isolés sur le plan du contrôle de l'accès : local sous douane contrôlé par une entité autre que l'ASFC. vol de marchandises dans le secteur grillagé. clé rangée dans une armoire à clés non verrouillée.	La vérification a déterminé que l'accès n'était pas contrôlé dans 54 installations sur 68. Dans 15 installations (sur les 54), des non-fonctionnaires y avaient accès. La sécurité matérielle était inférieure à la norme dans le cas de la moitié des installations intérieures et la totalité des installations extérieures.

En outre, le tiers des entretiens tenus avec des gestionnaires de point d'entrée (6 sur 19) a révélé que les activités de surveillance n'avaient pas été effectuées au moins une fois par année; les deux autres tiers n'ont pas pu fournir une preuve de surveillance. Dans deux des trois régions, les responsables du dépôt de douane ont reconnu qu'ils n'avaient pas le temps de surveiller les stocks.

L'Administration centrale n'a pas encore mis en oeuvre les niveaux Deux et Trois du Cadre de contrôle des opérations, ce qui inclut la surveillance, par les régions et l'Administration centrale, des points d'entrée. L'absence d'un processus d'assurance de la qualité qui permettrait de valider des résultats de la surveillance de niveau Un peut aggraver le risque que l'on ne décèle pas la disparition de marchandises saisies.

La vérification a permis de relever que les constatations actuelles au sujet du cadre de contrôle réitèrent celles du rapport de vérification interne antérieur et du Rapport de la vérificatrice générale du Canada – Octobre 2007, chapitre 5, « Assurer la sécurité et l'ouverture de nos frontières », sauf que les constatations découlant de la vérification actuelle dénotent une dégradation additionnelle par rapport aux constatations précédentes.

Recommandations

• 1. Que la vice-présidente de la Direction générale des opérations, en collaboration avec les directions générales suivantes : Exécution de la loi, Admissibilité et Contrôle, améliore le cadre de contrôle concernant les marchandises saisies, et ce, de la manière suivante :
  • 1.1 créer une fonction adéquate de supervision à l'Administration centrale;
  • 1.2 s'assurer que les politiques et les procédures concernant la gestion des marchandises saisies sont complètes et regroupées en un outil de référence facile à utiliser;
  • 1.3 soumettre le programme à une évaluation de risques afin de corriger les lacunes relevées.

Plan d'action de la direction	Date d'achèvement
1.1 – La Direction générale des opérations assumera la principale responsabilité liée au contrôle et à l'aliénation des marchandises saisies et abandonnées. Elle fournira des directives opérationnelles aux employés des régions et assumera, au besoin, la coordination d'un appui efficace des directions générales responsables, selon leurs responsabilités décrites à l'annexe B du présent rapport.	Achevé
À court terme, une note de service sera acheminée aux directeurs généraux des régions dans laquelle la direction identifiera les lacunes les plus critiques soulevées dans ce rapport et demandera à ces derniers de prendre des mesures correctives immédiates et de faire rapport des activités terminées à la Direction générale des opérations avant le 31 mars 2009.	13 février 2009
La directrice générale de la Direction des programmes opérationnels fera le suivi de ce plan d'action et présentera un rapport des résultats aux membres du Comité consultatif de gestion des directeurs généraux (CCG DG) trimestriellement.	Premier rapport prévu le 31 mars 2009
1.2 – La Direction générale du contrôle, en collaboration avec les autres directions générales, élaborera une politique sur les mesures de contrôle des marchandises saisies et une politique sur l'aliénation des marchandises saisies et abandonnées. Ces politiques seront regroupées dans le volume de gestion centralisée de l'actif total du Manuel de Contrôle sur l'intranet avec des renvois aux politiques et aux manuels de programmes, le cas échéant.	31 décembre 2009
La Division de la performance opérationnelle de la Direction générale des opérations fera la mise à jour des modules du Cadre de contrôle des opérations (CCO) afin de surveiller les procédures à l'appui de la politique sur les mesures de contrôle des marchandises saisies et de la politique sur l'aliénation des marchandises saisies et abandonnées.	Le CCO sera révisé dans le cadre de sa mise à jour annuelle et sera publié d'ici le 30 avril 2010.
1.3 – La Division de la performance opérationnelle de la Direction générale des opérations mettra sur pied un groupe de travail (composé de représentants des directions générales suivantes : Admissibilité, Contrôle, Exécution de la loi ainsi que Stratégie et Coordination) qui aura la responsabilité de déterminer les risques liés à l'entreposage et à l'aliénation. Ces risques devront être classés par ordre de priorité avec des procédures normalisées d'exploitation intérimaires sur l'entreposage et l'aliénation élaborées dans le but d'atténuer les secteurs à risque élevé jusqu'à ce que les politiques et procédures définitives soient élaborées, approuvées et mises en oeuvre. L'établissement de mesures provisoires permettra à l'Agence de traiter les lacunes liées aux risques élevés et d'aborder celles identifiées dans la vérification d'ici le 30 avril 2009. Ces mesures provisoires protégeront l'Agence et ses employés dans le cas d'un retard de la communication des procédures détaillées connexes.	30 avril 2009
La Division de la performance opérationnelle de la Direction générale des opérations se chargera de la mise à jour du CCO, au besoin, afin qu'il tienne compte des procédures intérimaires en voie d'élaboration dans le cadre des procédures normalisées d'exploitation intérimaires de l'Agence sur l'entreposage et l'aliénation pour atténuer le risque, comme réponse à la recommandation 1.3.	Sera publié dans le cadre d'une mise à jour semestrielle d'ici le 30 octobre 2009.

• 2. Que la vice-présidente de la Direction générale des opérations, en collaboration avec les directions générales suivantes : Exécution de la loi et Innovation, Sciences et Technologie, améliore les mécanismes de contrôle du SIED, et ce, de la manière suivante :
  • 2.1 s'assurer que les listes de revue des saisies des surintendants du SIED sont tenues à jour;
  • 2.2 s'assurer que les numéros de saisie de remplacement sont consignés dans le SIED, en regard du numéro de saisie annulé;
  • 2.3 concevoir et mettre en oeuvre une liste de revue des saisies annulées du SIED afin que les chefs puissent examiner et approuver les saisies annulées;
  • 2.4 s'assurer que les chefs ont accès au SIED.

Plan d'action de la direction	Date d'achèvement
2.1, 2.2 – La vice-présidente de la Direction générale des opérations diffusera une note de service aux régions dans laquelle elles seront informées de l'exigence relative aux surintendants d'éliminer l'accumulation des saisies devant être revues et de maintenir les listes à jour. La note de service décrira également l'exigence voulant que les numéros de saisie de remplacement soient inscrits dans le SIED en regard des numéros de saisie annulés et de veiller à ce que les listes de revue soient à jour d'ici le 31 mars 2009.	13 février 2009
La Division de la performance opérationnelle de la Direction générale des opérations effectuera la mise à jour du CCO en avril 2009, pour inclure les activités de surveillance afin d'assurer que les listes de revue des saisies des surintendants sont tenues à jour et que les numéros de saisie de remplacement sont consignés dans le SIED, en regard des numéros de saisie annulés.	30 avril 2009
2.3 – La Direction générale de l'exécution de la loi, en collaboration avec la Direction générale de l'innovation, des sciences et de la technologie, envisagera la possibilité d'apporter des changements au SIED afin de créer une liste de revue des saisies annulées à l'intention des chefs pour leur examen.	30 avril 2009
2.4 – Tous les chefs devront obligatoirement avoir accès au SIED et être utilisateurs de ce système. La formation connexe sera donnée suivant les besoins. La Direction générale de l'innovation, des sciences et de la technologie continuera à travailler avec les intervenants afin de former le personnel quant aux fonctionnalités et à l'utilisation appropriées du SIED, y compris l'emploi des numéros de saisie de remplacement et la mise à jour des listes de revue des saisies.	En cours

• 3. Que la vice-présidente de la Direction générale des opérations améliore les processus de surveillance, et ce, de la manière suivante :
  • 3.2 mettre au point un processus afin d'assurer la qualité des renseignements déclarés au sujet du rendement.

Plan d'action de la direction	Date d'achèvement
3.1 – La Division de la performance opérationnelle de la Direction générale des opérations rédigera une note de service et organisera une conférence téléphonique nationale afin de rappeler à tous les employés des points d'entrée (au moyen du réseau national CCO) de l'importance d'effectuer la surveillance liée au CCO et de documenter les résultats qui en découlent.	Décembre 2008 – Achevé
3.2 – La Division de la performance opérationnelle de la Direction générale des opérations veillera à la mise en oeuvre de la surveillance du CCO, par les régions et l'Administration centrale, laquelle devrait améliorer la qualité des renseignements déclarés et faciliter l'identification, le rapport et la surveillance des lacunes ainsi que leur traitement au niveau des points d'entrée.	Mise en oeuvre – avril 2009

Protection des biens

Sécurité

Sécurité matérielle et capacité des installations

Pour pouvoir être considérée comme conforme aux normes en matière de sécurité matérielle, il fallait que l'installation respecte les conditions suivantes :

• pour les aires et les installations de stockage extérieures : voir le document sur l'entreposage des véhicules saisis, disponible en anglais seulement, intitulé Perimeter Security — Your First Line of Defence, CBSA Queen's Warehouse Seized Vehicle Storage, ASFC, février 1998;
• pour les installations de stockage intérieures : un local sous douane bâti selon les normes SR-1, décrites dans la publication intitulée Pièces sécuritaires, G1-029, GRC.

La vérification a révélé que la moitié des installations de stockage intérieures (27 sur 55)[ 7 ] et toutes les aires de stockage extérieures (11) étaient d'une qualité inférieure aux normes de sécurité matérielle. Les deux tiers des installations de stockage intérieures dont la qualité était inférieure à la norme (18 sur 27) étaient situées profondément à l'intérieur des bureaux de l'ASFC; les risques n'étaient que légèrement supérieurs. Cependant, les aires de stockage extérieures et neuf installations de stockage intérieures comportaient des niveaux de risque supérieurs sur le plan des intrusions non autorisées.

Pour être considérée comme ayant une capacité suffisante, il fallait que l'installation ait une superficie d'au moins 10 mètres carrés[ 8 ] ou soit suffisamment grande pour accueillir toutes les marchandises saisies et retenues. Il n'est pas nécessaire de construire une installation de stockage à tous les emplacements, mais il faut, à tout le moins, un coffre-fort réservé aux marchandises saisies ou un plan permettant de déplacer le jour même les marchandises saisies jusqu'à une installation de stockage appropriée.

Cinq emplacements (sur 37) avaient des problèmes de capacité, c'est-à-dire que leurs installations étaient trop exiguës pour les quantités de marchandises qui s'y trouvaient à ce moment-là. Huit autres emplacements (sur 35) n'étaient pas dotés d'un local sous douane réservé aux marchandises saisies. À cause d'une capacité insuffisante et d'un manque de locaux sous douane, les marchandises saisies étaient entreposées dans des aires moins sécuritaires.

La vérification a relevé qu'un grand nombre d'installations avaient été construites avant l'entrée en vigueur des exigences actuelles et avant les quantités actuelles de marchandises. Les gestionnaires des emplacements n'étaient pas au courant des normes de construction d'installations et ignoraient que leurs installations étaient lacunaires parce que les politiques sur la sécurité matérielle n'étaient pas facilement accessibles. Quand la sécurité matérielle est d'une qualité inférieure à la norme, ou quand des marchandises saisies sont entreposées dans des aires moins sécuritaires, cela aggrave le risque d'intrusion non autorisée et de disparition de marchandises saisies.

Contrôle de l'accès et zones de sécurité

La politique exige que les installations de stockage de marchandises saisies soient gérées comme des zones de haute sécurité[ 9 ]. Dans chaque installation où l'équipe de vérification s'est rendue, la zone de sécurité[ 10 ] a été déterminée. Il y a cinq types de zone de sécurité dans les bureaux gouvernementaux : public, accueil, opérations, sécurité et haute sécurité. Lors des entretiens et des visites, la vérification a permis de constater le nombre d'employés ayant accès aux installations de stockage des marchandises saisies, de vérifier si l'accès à la zone de sécurité située devant la porte était enregistré, et de vérifier si la pièce avait une capacité de surveillance continue 24 heures sur 24, 7 jours sur 7, soit par la présence d'employés, soit par celle d'un système d'alarme.

La vérification a relevé que 51 installations de stockage étaient gérées comme des zones d'opérations, 15 comme des zones publiques et 2 comme des zones de haute sécurité.

L'accès des employés de l'ASFC aux installations de stockage n'était pas contrôlé dans 43 installations de stockage intérieures (sur 57), ainsi que dans toutes les aires de stockage extérieures. La vérification a relevé qu'il n'existait aucune ligne directrice claire de l'ASFC sur ce qui constituait un contrôle approprié de l'accès; à cause de cela, on considérait que tous les employés de l'ASFC pouvaient obtenir un droit d'accès, y compris dans les emplacements comptant plusieurs centaines d'employés.

L'accès aux installations de stockage par des non-fonctionnaires n'était pas contrôlé dans 8 installations de stockage intérieures (sur 57) et 7 aires de stockage extérieures (sur 11). Le manque de contrôle de l'accès signifiait que des non-fonctionnaires pouvaient accéder aisément, sans difficulté ou sans être vus, à l'installation ou à l'aire de stockage.

La surveillance du contrôle de l'accès aux installations de stockage, pour ce qui est des intrusions non autorisées, n'était pas constante dans le cas de 39 des installations de stockage intérieures (sur 57) et de 9 aires de stockage extérieures (sur 11). Des plans d'intervention en cas d'intrusion non autorisée n'avaient pas été établis ou rédigés, et les serrures à clé et les combinaisons n'avaient pas été renouvelées au moins une fois par année. Dans les installations dotées de systèmes d'alarme électroniques, les gestionnaires ignoraient quel était le plan d'intervention.

Les gestionnaires des emplacements n'étaient pas au courant de l'application des zones de sécurité, ni du fait qu'il fallait gérer les installations de stockage de marchandises saisies comme des zones de haute sécurité. Quand l'accès n'est pas contrôlé et que les installations de stockage sont gérées comme des zones publiques ou d'opérations, le risque d'intrusion non autorisée et de disparition de marchandises saisies augmente.

Évaluation des menaces et des risques

Même s'il existe des normes régissant la sécurité matérielle, la capacité et les zones de sécurité, un niveau de sécurité inférieur à la norme peut être acceptable, à la condition toutefois que les risques soient minimes. La décision d'exploiter une installation dont le niveau de sécurité est inférieur à la norme devrait être fondée sur une évaluation des menaces et des risques (EMR) documentée. La vérification a relevé qu'une EMR n'avait été effectuée qu'à un seul emplacement (englobant deux installations) sur les soixante-six installations de stockage exploitées en tant que zones d'opérations ou zones publiques.

Les gestionnaires d'emplacement ne considéraient pas que l'exécution d'une EMR était une priorité, et il reste encore à l'Administration centrale à mettre au point des procédures d'EMR. Quand un niveau de sécurité inférieur à la norme n'est pas fondé sur une EMR, cela signifie que le risque d'intrusion non autorisée et de disparition de marchandises saisies augmente.

Contrôle des éléments de preuve judiciaire

Les marchandises saisies en vertu des paragraphes 110(1) et 110(3) de la Loi sur les douanes, ou en vertu de l’alinéa 489(2)(c) du Code criminel, peuvent être transférées à une division des enquêtes de l'ASFC pour mener une enquête approfondie et engager une procédure judiciaire. Ces marchandises sont qualifiées d'« éléments de preuve judiciaire ».

Dans deux des trois régions, la Division des enquêtes ne contrôlait pas l'accès aux marchandises ou ne séparait pas les éléments de preuve judiciaire des autres marchandises, comme des dossiers ou du matériel de bureau. En outre, tous les enquêteurs avaient accès, sans restriction, aux salles de preuves. La troisième région a reconnu qu'elle avait eu des problèmes dans le passé, mais que des mesures correctives avaient été prises avant la visite de vérification. Après la visite, la direction de l'une des régions a indiqué qu'elle avait mis en oeuvre des mesures correctives en réaménageant les installations existantes.

Une mauvaise séparation des éléments de preuve judiciaire ou un manque de contrôle de l'accès à ces dernières pourrait compromettre les procédures judiciaires si l'on mettait en doute la stérilité de preuves ou la chaîne de possession. Des procédures judiciaires infructueuses, à cause d'une mauvaise stérilité des éléments de preuve, pourraient exposer l'Agence à des litiges ainsi qu'à des demandes de dédommagement de la part de clients.

Contrôle des stocks

Les méthodes nationales de contrôle des stocks exigent que les marchandises saisies qui sont retenues soient cataloguées manuellement dans un registre de contrôle des stocks (formulaire E45, Registre de contrôle des stocks de marchandises saisies, confisquées, retenues, abandonnées et non réclamées) ou l'équivalent. Le choix d'utiliser un registre imprimé ou un chiffrier Excel est laissé à la discrétion des gestionnaires des emplacements. Un registre consolidé des marchandises retenues est un moyen commode de savoir quelles marchandises étaient retenues, ainsi que quand et comment elles ont été aliénées. Les marchandises sont consignées manuellement dans le formulaire E45 (inventaire ouvert) et, lors de leur aliénation, leur sortie est inscrite, tout comme la date et la méthode d'aliénation utilisée (inventaire clos).

Même s'il existe pour les saisies un système électronique national (SIED), il n'existait aucun système électronique de contrôle des stocks à l'échelle nationale. Le SIED présente une liste de saisies produite à partir des renseignements qu'entrent les agents des services frontaliers sur ce qui a été saisi. Cependant, le système, tel qu'il est conçu à l'heure actuelle, n'est pas un système de contrôle des stocks parce qu'il n'existe aucun champ dans lequel inscrire la méthode et la date d'aliénation des marchandises ou le nom des agents qui procèdent à leur aliénation. De plus, il n'existe aucune « liste de revue du contrôle des stocks » dans le SIED qui aiderait à gérer et à surveiller l'inventaire ouvert et clos.

Le contrôle des stocks dans chacun des bureaux visités a été examiné et un contrôle des stocks adéquat a été défini comme suit :

• l'existence d'un registre de contrôle des stocks qui suivait (ou y ressemblait de près) les éléments d'information figurant dans le formulaire E45 et qui contenait des renseignements sur les stocks actuels et antérieurs, de même que sur la méthode et la date d'aliénation;
• le registre devait être à jour et exact, et les quantités et les descriptions données devaient être suffisamment précises pour savoir exactement quelles marchandises, et en quelles quantités, étaient retenues;
• les marchandises saisies inscrites comme courantes (inventaire ouvert) dans le registre devaient se trouver dans l'installation, et les marchandises présentes dans le local sous douane devaient être consignées dans le registre.

En tout, 3 installations et aires (sur 52) disposaient de mécanismes de contrôle des stocks adéquats[ 11 ]. Dans le cas des autres, les mécanismes de contrôle des stocks étaient inadéquats (26) ou inexistants (23). Sur les 26 installations et aires dotées de mécanismes de contrôle des stocks inadéquats, les lacunes relevées comprenaient des descriptions et des quantités imprécises, une absence de renseignements complets sur les stocks, comme la date ou la méthode d'aliénation, le déplacement des marchandises sans clôture dans le registre, le dépôt de marchandises dans l'installation sans l'inscrire dans le registre et un manque de renseignements chronologiques sur les stocks.

La vérification a révélé qu'il n'y avait aucun rapprochement périodique de haut niveau entre les marchandises saisies, les marchandises inventoriées et les marchandises aliénées, pas plus qu'il n'était obligatoire de le faire. En outre, aucune preuve n'a été trouvée pour confirmer que les emplacements visités procédaient à des examens ou à des comptages périodiques des stocks, pas plus qu'il n'était exigé que les comptages soient faits par des personnes autres que les employés travaillant dans les installations de stockage.

L'Administration centrale n'avait pas directement accès aux renseignements relatifs au contrôle des stocks et ne les surveillait pas. De plus, les régions ne transmettaient pas à l'Administration centrale les rapports annuels sur les stocks[ 12 ] qui étaient exigés. La vérification n'a relevé aucune preuve que l'Administration centrale demandait et coordonnait la réception et l'examen de ces rapports.

Le mauvais contrôle des stocks était attribuable à la procédure en vigueur, qui était manuelle, répétitive et longue à exécuter. L'exécution de la procédure dépendait des gestionnaires des emplacements, qui ne comprenaient pas toujours l'importance de la tenue d'un solide système de contrôle. Un système de contrôle lacunaire aggrave le risque que des marchandises disparaissent, sans que ce soit décelé. Des renseignements incomplets sur les stocks, de pair avec une mauvaise intégrité des données, peut faire en sorte que les renseignements servant à prendre des décisions soient inexacts.

Recommandations

• 4. Que le vice-président de la Direction générale du contrôle, en collaboration avec la Direction générale des opérations, procède à des évaluations des menaces et des risques afin de déterminer le niveau de sécurité et de capacité qui est nécessaire pour les installations de marchandises saisies.

Plan d'action de la direction	Date d'achèvement
4 – L'Unité de la sécurité matérielle de la Direction générale du contrôle assumera la responsabilité d'un examen et de la mise à jour des normes ou des lignes directrices en matière de sécurité matérielle pour les locaux sous douane et les dépôts de douane.	30 juin 2009
Dès que la mise à jour des normes sera achevée, les bureaux de sécurité régionaux se chargeront de l'exécution d'une évaluation de tous les emplacements de locaux sous douane et de dépôts de douane et d'en faire le rapport aux directeurs régionaux. Des plans d'action leur seront demandés afin d'aborder les lacunes qui auront été identifiées.	31 mars 2010
La Division de la performance opérationnelle de la Direction générale des opérations fera la mise à jour du CCO, au besoin, afin de refléter les normes et les lignes directrices révisées en matière de sécurité matérielle pour les locaux sous douane et les dépôts de douane.	Sera publié comme mise à jour semestrielle d'ici le 30 octobre 2009.

• 5. Que la vice-présidente de la Direction générale des opérations, en collaboration avec la Direction générale de l'exécution de la loi et la Direction générale du contrôle, améliore la sécurité et la gestion des éléments de preuve judiciaire, et ce, de la manière suivante :
  • 5.1 s'assurer que l'accès aux salles de preuves des enquêtes est contrôlé et réservé aux membres de la direction des enquêtes ainsi qu'à un agent de contrôle des preuves;
  • 5.2 s'assurer que les enquêteurs qui doivent accéder à ces locaux sont accompagnés d'un membre de la direction ou de l'agent de contrôle des preuves;
  • 5.3 s'assurer que l'on respecte la « politique des deux personnes » (deux personnes accèdent ensemble à la salle de preuves);
  • 5.4 s'assurer que l'on tienne à jour les registres de contrôle de l'accès afin de documenter et de confirmer que l'on a maintenu la stérilité des éléments de preuve et la chaîne de possession;
  • 5.5 s'assurer que les salles de preuves ne sont pas utilisées pour y ranger des dossiers ou du matériel de bureau.

Plan d'action de la direction	Date d'achèvement
5 – La vice-présidente de la Direction générale des opérations émettra une directive aux directeurs généraux des régions pour que des mesures soient prises par les directeurs régionaux des secteurs de l'exécution de la loi ou des enquêtes, afin d'assurer l'examen des exigences et des pratiques actuelles en matière de sécurité pour les salles de preuves et de veiller à ce que toute lacune identifiée soit atténuée et corrigée immédiatement. (À noter que les salles de preuves seront également examinées d'ici le 31 mars 2010 dans le cadre des évaluations des sites effectuées par les unités de sécurité régionales à l'échelle nationale.)	13 février 2009
La Direction générale de l'exécution de la loi, en collaboration avec des partenaires, examinera les politiques et les documents de formation actuels, afin de déterminer les options les plus efficaces pour assurer le contrôle des salles de preuves, tout en respectant les besoins opérationnels des bureaux des enquêtes criminelles.	31 décembre 2009

• 6. Que la vice-présidente de la Direction générale des opérations, en collaboration avec les directions générales suivantes : Exécution de la loi, Admissibilité, Contrôle ainsi qu'Innovation, Sciences et Technologie, améliore les mesures de contrôle des stocks, et ce, de la manière suivante :
  • 6.1 s'assurer que les registres de contrôle des stocks (formulaires E45) sont tenus à jour;
  • 6.2 s'assurer que les comptages et les rapprochements périodiques des stocks sont effectués;
  • 6.3 concevoir et mettre en oeuvre un système électronique de registre de contrôle des stocks, qui soit accessible à l'Administration centrale et selon lequel les agents chargés de l'aliénation des marchandises pourraient signifier leur approbation par voie électronique. (Par exemple, une option à évaluer serait un système de registre qui « s'auto-garnirait » à même les renseignements sur les saisies que comporte le SIED.)

Plan d'action de la direction	Date d'achèvement
6.1, 6.2 – La vice-présidente de la Direction générale des opérations transmettra une directive aux directeurs généraux des régions afin de s'assurer que des mesures immédiates sont prises pour veiller au contrôle des stocks de toutes les marchandises détenues et de garantir l'exécution de la prise d'inventaire et de rapprochements périodiques.	13 février 2009
Des procédures provisoires, élaborées en réponse à la recommandation 1.3, seront mises en application afin de garantir l'intégrité et l'uniformité par rapport aux contrôles des stocks dans les locaux sous douane et les dépôts de douane dans l'ensemble de l'Agence.	30 avril 2009
La Division de la performance opérationnelle de la Direction générale des opérations se chargera de la mise à jour du CCO, au besoin, afin qu'il tienne compte des procédures intérimaires en voie d'élaboration dans le cadre des procédures normalisés d'exploitation intérimaires de l'Agence sur l'entreposage et l'aliénation pour atténuer le risque, comme réponse à la recommandation 1.3.	Sera publié comme mise à jour semestrielle d'ici le 30 octobre 2009.
6.3 – La Direction générale du contrôle entamera une demande pour déterminer les options et mettre en oeuvre un système réalisable qui automatisera le système manuel actuel de contrôle des stocks afin d'exercer un contrôle sur toutes les marchandises à compter du moment qu'elles sont sous l'autorité de l'ASFC, transférées (à l'intérieur ou à l'extérieur de l'Agence), aliénées ou dédouanées.	30 avril 2009

Conformité aux autorisations

Entreposage et emballage

Pour être conformes aux autorisations, il fallait que les installations de stockage répondent aux critères suivants :

• L'entreposage de la drogue devait satisfaire au niveau de sécurité Six[ 13 ] de Santé Canada. La drogue devait être entreposée dans un coffre-fort réservé à cette fin, de classe TL-15, mis en place dans une salle d'entreposage sécuritaire et boulonné au plancher afin qu'il soit impossible de le déplacer sans ouvrir d'abord la porte. La drogue devait être convenablement emballée, c'est-à-dire mise dans un sac pour éléments de preuve, muni d'une étiquette comportant le numéro de saisie.
• Les armes à feu devaient être démontées ou, sinon, leur cran de sûreté devait être mis (ou l'équivalent), et il fallait qu'elles soient entreposées dans un conteneur de sécurité verrouillé et à accès contrôlé. Il existe quatre types de conteneur de sécurité acceptables : une pièce sécuritaire, une chambre forte, un coffre-fort ou une armoire. Quant aux munitions, il fallait qu'elles soient entreposées dans un conteneur de sécurité verrouillé et à accès contrôlé, mais séparément des armes.
• Les marchandises saisies et retenues devaient être séparées de toutes les autres marchandises et entreposées dans une installation réservée à cette fin. Il ne fallait pas que les locaux sous douane soient utilisés pour l'entreposage d'outils, de matériel ou d'autres marchandises non saisies ou non retenues.

Trente-cinq emplacements ont été inspectés et leurs gestionnaires ont été interrogés afin d'évaluer la conformité aux politiques et aux règlements en vigueur. La drogue était emballée dans des sacs pour éléments de preuve scellés, conformément aux exigences, et le numéro de saisie et les initiales de l'agent étaient inscrits sur l'étiquette du sac. La majorité des emplacements dotés d'un local sous douane avaient séparé convenablement les marchandises, sauf cinq emplacements dans lesquels du matériel de bureau et d'exécution de la loi était entreposé dans le local sous douane avec les marchandises saisies.

Les trois quarts des emplacements (27 sur 35) n'étaient pas munis d'un coffre-fort réservé à l'entreposage de la drogue. À huit emplacements munis d'un coffre-fort, ce dernier n'était pas boulonné au plancher. Selon les entretiens, deux emplacements n'étaient pas dotés de congélateurs (verrouillables) pour y entreposer du khat (une drogue en feuilles) qui, en se décomposant, dégage des odeurs nocives.

Le tiers des emplacements (11 sur 31) n'étaient pas munis d'un conteneur de sécurité conforme pour les armes à feu, et plus de la moitié d'entre eux n'en avaient pas non plus pour les munitions (18 sur 30). Dans quatre emplacements, les armes à feu n'étaient pas entreposées comme il faut, c'est-à-dire qu'elles n'avaient pas été démontées ou que le cran de sûreté n'avait pas été mis. En outre, dans deux des trois régions, les connaissances relatives à l'entreposage approprié des armes à feu et des munitions étaient insuffisantes. Par exemple, 12 des 19 gestionnaires de point d'entrée interrogés ignoraient qu'il fallait entreposer les munitions séparément des armes à feu.

L'inobservation était attribuable à un manque de connaissance des exigences en matière d'entreposage. Les gestionnaires ignoraient que leurs locaux n'étaient pas dotés du matériel d'entreposage approprié. Lorsque l'entreposage est d'une qualité inférieure aux normes, le risque d'intrusion non autorisée et de disparition de marchandises augmente.

Aliénation

Pour les marchandises saisies, il existe diverses exigences en matière d'aliénation; pour certaines marchandises, il est nécessaire de faire appel à des tierces parties, comme les corps de police ou d'autres ministères. En outre, il est possible que les marchandises saisies soient provisoirement transférées à une division des enquêtes de l'ASFC, pour procéder à une enquête et engager des poursuites. Le tableau suivant résume les procédures d'aliénation.

Tableau 3 : Procédures d'aliénation

Produits	Procédures d'aliénation
Drogues (Loi réglementant certaines drogues et autres substances[ 14 ], annexes I à V)	Transfert à la GRC (seule la GRC est autorisée par Santé Canada à détruire de la drogue).
Autres drogues contrôlées[ 15 ]	Transfert à la GRC ou à Santé Canada, ou envoi à un dépôt de douane pour aliénation/destruction.
Armes à feu	Transfert à la GRC, soit directement ou soit par l'entremise d'un dépôt de douane.
Munitions	Transfert à la police (unités des explosifs) ou envoi à un dépôt de douane pour aliénation/destruction.
Pornographie infantile[ 16 ]	Transfert à la police ou à une division des enquêtes de l'ASFC, suivant les dispositions locales. Une fois que les documents ne sont plus nécessaires pour fins d'enquête et de poursuites, envoi à un dépôt de douane pour destruction.
Armes/dispositifs prohibés	Transfert à la police ou envoi à un dépôt de douane pour aliénation/destruction.
Alcool, cigarettes, tabac	Envoi à un dépôt de douane pour aliénation/destruction.
Autres marchandises	Envoi à un dépôt de douane pour aliénation/destruction. Si les marchandises sont aptes à être vendues, elles le seront. Sinon, il est possible qu'on en fasse don (s'il est convenable de le faire) ou elles seront détruites.

Les marchandises saisies et retenues sont habituellement inventoriées (gardées) en attendant l'expiration du délai d'appel de 90 jours que prévoit la Loi sur les douanes et gardées jusqu'à ce que l'appel soit réglé. Les exceptions à la règle sont les marchandises périssables, les articles dangereux et les drogues, lesquels sont habituellement aliénés avant l'expiration du délai de 90 jours. Les gestionnaires des emplacements visités ont été interrogés sur les méthodes d'aliénation, et les stocks présents dans les locaux sous douane et les dépôts de douane ont été inspectés. Des dossiers de saisie ont été échantillonnés afin de les examiner et de faire le suivi des marchandises jusqu'à leur aliénation.

La vérification a relevé que la procédure d'aliénation des marchandises saisies était convenablement séparée des responsabilités en matière d'exécution de la loi. Cela signifie que les points d'entrée, qui prennent les mesures d'exécution de la loi, ne procédaient pas à la destruction des marchandises. Les points d'entrée remettaient les marchandises à la police, à d'autres ministères ou à une division d'enquêtes de l'ASFC, ou les envoyaient à un dépôt de douane. Dans les deux tiers des installations visitées (45 sur 68) lors de la vérification, des employés particuliers étaient affectés à la tâche de gérer les marchandises saisies.

La piste documentaire de la plupart des saisies échantillonnées a été suivie avec succès, depuis la saisie jusqu'à l'aliénation, mais les marchandises faisant partie de quatre saisies (sur 237) n'ont pas pu être retrouvées. En outre, des cas d'aliénation inappropriée ont été relevés, et ils mettaient en cause des marchandises telles que de la drogue, de la pornographie infantile, des remorques, des biens de valeur, des ordinateurs et des biens conservés à titre de preuve.

Les marchandises faisant partie de 47 des 237 saisies échantillonnées ont été gardées en stock au-delà du temps nécessaire. Par exemple, des saisies de drogues datant de 2005 faisaient encore partie des stocks. Quatre saisies (alcool et gaz poivré) ont été éliminées par erreur avant l'expiration du délai d'appel de 90 jours prévu par la Loi sur les douanes.

En ce qui concerne les dossiers, de multiples anomalies ont été relevées, comme des dossiers de saisie introuvables, des marchandises enlevées à des clients sans documentation, des différences concernant les quantités de drogues saisies, ainsi qu'une preuve d'aliénation non versée dans le dossier. Par exemple, dans près de 10 % des saisies de drogues échantillonnées, la preuve de transfert à la police (12 sur 129) était absente; cependant, ces saisies ont par la suite été retracées avec succès. Pour ce qui est de l'aliénation des marchandises, les anomalies et les cas d'inobservation relevés étaient attribuables à un manque de lignes directrices écrites et exhaustives, à un mauvais contrôle des stocks ainsi qu'à un manque de surveillance de la part de la direction.

Indisponibilité des drogues pour les analyses de laboratoire

L'instrument sur lequel sont fondées les saisies de drogues est la Loi réglementant certaines drogues et autres substances (LRCDAS); cette Loi relève de la compétence du ministre de la Santé (Santé Canada). Quand l'ASFC saisit des drogues, elle le fait en vertu de deux lois : la Loi sur les douanes et la LRCDAS. L'ASFC a pour politique de remettre à la GRC les drogues visées aux annexes I à V de la LRCDAS, car la GRC est le seul organisme autorisé par Santé Canada à détruire ces drogues.

La GRC conserve les drogues pendant une période minimale de 60 jours, conformément à l'article 24 de la LRCDAS, le droit de « demander […] de […] en ordonner la restitution » (déposer un appel). Par contraste, l'article 129 de la Loi sur les douanes, qu'applique l'ASFC, prévoit un délai de 90 jours « en vue de faire rendre au ministre la décision […] » (déposer un appel).

Lorsqu'une drogue n'était pas disponible pour procéder à des analyses, la saisie était alors annulée. Une fois que des drogues sont remises à la GRC, l'ASFC ne peut pas toujours faire faire une analyse de laboratoire, parce qu'elle n'a pas conclu d'entente avec la GRC. Cette entente prévoirait que la GRC conserve les drogues saisies pendant une période minimale (90 jours, plus un délai de grâce) et donnerait à l'ASFC la possibilité de prendre une nouvelle décision à l'égard des marchandises (comme les substances contrôlées sous le régime de la LRCDAS) à supposer que la saisie de la substance ou du moyen de transport connexe fasse l'objet d'un appel en vertu de la Loi sur les douanes.

Élimination des drogues

Les drogues tombant sous le coup de la LRCDAS, aux annexes I à V, ont été envoyées à un dépôt de douane et ont par la suite été éliminées de façon irrégulière (déchets/terrain d'enfouissement). Ces drogues comprenaient des stéroïdes, de la méthadone, du khat, de la marijuana, du haschisch, du thé à base de feuilles de coca, ainsi que des accessoires contaminés facilitant la consommation de drogues. La vérification n'a pas pu effectuer un examen semblable dans l'autre dépôt de douane, parce que les descriptions étaient vagues (« 1 ctn meds ») ou parce que les responsables du dépôt de douane n'avaient pu fournir le rapport d'inventaire demandé. Les drogues (saisies et retenues) qui tombent sous le coup de la LRCDAS, annexes I à V, doivent être remises à la GRC, car seule cette dernière est autorisée par Santé Canada à détruire ces substances. La vérification a révélé que les employés travaillant dans les dépôts de douane ne savaient pas reconnaître les drogues mentionnées aux annexes I à V de la LRCDAS et ignoraient qu'il ne fallait pas les détruire.

En outre, il n'est pas clair que les agents de l'ASFC comprennent l'obligation relative à l'élimination d'autres drogues (autres que celles qui tombent sous le coup des annexes I à V de la LRCDAS). Il n'est peut-être pas approprié d'éliminer des drogues en s'en débarrassant dans un terrain d'enfouissement (déchets) sans les altérer (un changement chimique qui rend la drogue inoffensive). La méthode dont se servent habituellement les services d'exécution de la loi pour éliminer une drogue est l'incinération — une option plus coûteuse que l'enfouissement — mais cela garantit que les exigences sont respectées.

Pour améliorer la gestion des saisies de drogues et veiller au transfert approprié de ces dernières, l'ASFC travaille en collaboration étroite avec la GRC à l'élaboration d'une interface électronique. Ce processus de déclarations d'infraction et de disposition des drogues transmettra automatiquement à la GRC les renseignements relatifs à une saisie de drogue à partir du système électronique de l'ASFC (le SIED). Ce système, une fois qu'il sera pleinement opérationnel, permettra peut-être de contrôler le transfert à la GRC des drogues visées aux annexes I à V de la LRCDAS, à la condition qu'on établisse des lignes de communication pour signaler les différences.

Marchandises saisies en tant qu'éléments de preuve en vertu du paragraphe 110(3)

Les marchandises saisies en vertu du paragraphe 110(1) de la Loi sur les douanes sont confisquées. Cependant, d'autres objets servant d'éléments de preuve à l'appui d'une saisie effectuée en vertu de cette disposition, comme les ordinateurs ou les téléphones cellulaires, peuvent être saisis en vertu du paragraphe 110(3), mais uniquement à titre temporaire.

La vérification a révélé que des marchandises saisies en vertu du paragraphe 110(3) de la Loi sur les douanes n'avaient pas été restituées à leur propriétaire à la fin de la procédure judiciaire ou de l'enquête, comme l'exige le paragraphe 114(3) de la Loi sur les douanes. Un dossier a été trouvé lors du test de retraçage de formulaires K19, et plusieurs dossiers additionnels ont été trouvés à la division des enquêtes de l'ASFC. Les marchandises étaient principalement des ordinateurs saisis qui contenaient de la pornographie infantile et qui avaient été mis en service. En outre, il est contraire à la politique de l'ASFC de se servir de marchandises saisies, sauf en tant qu'éléments de formation de type « démonstration pratique ».

La Loi sur les douanes ne prévoit aucun délai pour la restitution des éléments de preuve. Cependant, les éléments conservés aux termes de l’alinéa 489(2)(c) du Code criminel doivent être restitués à leur propriétaire dans les trois mois suivant la date de la saisie, comme il est indiqué au paragraphe 490(2), à moins qu'un juge ordonne que la chose[ 17 ] soit confisquée ou que l'on engage une procédure dans le cadre desquelles la chose confisquée peut être exigée.

Gestion des dépôts de douane

Les marchandises non transférées à la police, à une division des enquêtes de l'ASFC ou à un autre ministère sont expédiées à un dépôt de douane en vue de leur aliénation, et cela inclut des marchandises attirantes et de valeur, comme les bijoux, l'alcool, les cigarettes, le tabac, les armes à feu et les armes et dispositifs prohibés. L'ASFC a pour politique que les aliénations et les destructions doivent être effectuées en présence d'au moins deux employés de l'ASFC.[ 18 ]

La gestion des dépôts de douane dans deux des trois régions a fait en sorte qu'il a été inutile de retracer les saisies depuis le stade de la saisie proprement dite jusqu'à celui de l'aliénation à cause de lacunes sur le plan du contrôle de la gestion. Par exemple :

• Il y avait peu de supervision et de surveillance de la part de la direction à l'égard des activités du dépôt de douane, et il n'y avait pas de rotation des tâches.
• Il n'y avait pas de séparation de fonctions entre la gestion des marchandises saisies et leur aliénation. Il n'y avait pas de second témoin pour les aliénations de marchandises saisies, comme l'exige la politique.
• Des numéros de suivi de contrôle des stocks ont été retirés prématurément de certaines marchandises avant qu'elles ne soient aliénées. Il a été impossible de lier le numéro de contrôle de stock, ou le numéro de saisie, aux marchandises correspondantes.
• Il n'y avait pas de recoupement entre les bordereaux d'emballage commerciaux et les factures des marchandises envoyées pour destruction et le contrôle des stocks, le formulaire E44[ 19 ] ou les numéros d'exécution de la loi.

Pour contrer ces difficultés, des mesures de rapprochement de niveau supérieur entre les marchandises consignées dans le SIED comme saisies, les marchandises consignées dans le registre comme reçues et les marchandises aliénées à partir des dépôts de douane ont été prises. Des preuves d'aliénation (contrats et certificats d'entreprises d'élimination) ont été demandées aux dépôts de douane.

Pour ce qui est de la région qui exerçait un contrôle adéquat sur ses dépôts de douane, seul l'alcool faisait l'objet d'un contrat de destruction avec une entité externe, et la vérification a permis de rapprocher cette opération avec succès. Pour les deux autres régions où le contrôle exercé sur les dépôts de douane était inadéquat, il a été impossible de procéder à un rapprochement exact entre les marchandises saisies et les marchandises aliénées, parce que des méthodes de contrôle des stocks, comme des quantités et des descriptions imprécises, ont entravé le travail de rapprochement et que les quantités détruites ne correspondaient pas à celles qui étaient inscrites dans les registres.

Le manque de lignes directrices écrites et exhaustives sur le contrôle et la gestion des dépôts de douane ainsi que le manque de surveillance de la part de la direction peuvent occasionner un détournement de biens.

Recommendations

• 7. Que la vice-présidente de la Direction générale des opérations, en collaboration avec la Direction générale du contrôle, fournisse du matériel d'entreposage approprié, comme des coffres-forts pour la drogue, des armoires pour les armes à feu et les munitions ainsi que des congélateurs (verrouillables), et qu'elle s'assure que les gestionnaires et les employés qui manipulent les marchandises saisies sont au courant des exigences en matière d'entreposage.

Plan d'action de la direction	Date d'achèvement
7 – Les normes en matière de sécurité matérielle mentionnées à la recommandation 4 détermineront les exigences par rapport à l'entreposage séparé des marchandises de nature hautement délicate et de grande valeur monétaire. La Direction générale du contrôle donnera son appui en vue de l'acquisition efficace des conteneurs d'entreposage ou de l'équipement et de la coordination connexe, dès que les besoins d'acquisition auront été déterminés pour chaque bureau.	L'acquisition et la mise en application du matériel par suite des évaluations de sécurité des bureaux seront achevées d'ici mars 2010.
Le manque de sensibilisation à la sécurité et la mise en application des normes de sens commun au sein des bureaux intérieurs, des points d'entrée et des dépôts de douane constitueront des priorités. Ces points seront abordés dans les procédures élaborées dans le cadre des procédures normalisés d'exploitation intérimaires de l'Agence sur l'entreposage et l'aliénation pour atténuer le risque (le point 1.3 du plan d'action de la direction).	30 avril 2009

• 8. Que la vice-présidente de la Direction générale des opérations, en collaboration avec les directions générales de l'exécution de la loi et de l'admissibilité, améliore le contrôle, la surveillance et la gestion de l'aliénation des marchandises saisies, et ce, de la manière suivante :
  • 8.1 s'assurer que les marchandises saisies sont aliénées d'une manière conforme aux autorisations;
  • 8.2 établir des méthodes d'aliénation qui conviennent à toutes les drogues et s'assurer que les gestionnaires et les employés qui manipulent les drogues sont au courant des exigences en matière d'aliénation de drogues;
  • 8.3 conclure une entente avec la GRC pour qu'elle conserve les drogues saisies pendant une période d'au moins 90 jours, plus un délai de grâce, afin que l'ASFC puisse en faire la demande pour procéder à des analyses de laboratoire lorsque la saisie fait l'objet d'un appel en vertu de la Loi sur les douanes.

Plan d'action de la direction	Date d'achèvement
8.1, 8.2 – Les méthodes d'aliénation des saisies de drogues (aux termes de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances, annexes I à V) seront révisées par la Direction générale de l'admissibilité, en collaboration avec la Direction générale de l'exécution de la loi, afin d'établir les rôles et les responsabilités pour toutes les politiques et procédures liées aux drogues en vertu de la LRCDAS et de s'assurer qu'ils sont bien définis. Les échéanciers et les responsabilités liés à la mise à jour du Mémorandum D19-9-2, Règlements sur les stupéfiants, les drogues contrôlées et les drogues d'usage restreint – Loi sur les stupéfiants, Loi des aliments et drogues, seront également confirmés auprès de la Direction générale de l'exécution de la loi pour s'assurer que les méthodes d'aliénation appropriées y sont bien précisées. La mise en place de pratiques de surveillance qui tiendront compte des échéanciers, des méthodes, des différences à l'égard des quantités et de la confirmation des aliénations sera une priorité. Ces points seront abordés dans les procédures élaborées dans le cadre des procédures normalisées d'exploitation intérimaires de de l'Agence sur l'entreposage et l'aliénation pour atténuer le risque (le point 1.3 du plan d'action de la direction).	30 avril 2009
À plus long terme, des procédures spécifiques regroupées, qui auront été identifiées par les directions générales de l'admissibilité, de l'exécution de la loi et du contrôle, seront incorporées aux politiques de l'ASFC sur les mesures de contrôle des marchandises saisies et sur l'aliénation des marchandises saisies et abandonnées, lesquelles sont actuellement en voie d'élaboration au sein de la Direction générale du contrôle (le point 1.2 du plan d'action de la direction).	31 décembre 2009
8.3 – La Direction générale de l'exécution de la loi établira une entente avec la GRC selon les précisions précitées.	31 décembre 2009
La Division de la performance opérationnelle de la Direction générale des opérations veillera à la mise à jour du CCO, au besoin, par suite de la mise en oeuvre des éléments pertinents de cette recommandation (dont les politiques sur l'aliénation des marchandises saisies et les protocoles d'entente).	30 avril 2010

• 9. Que la vice-présidente de la Direction générale des opérations, en collaboration avec la Direction générale du contrôle, passe en revue et améliore la gestion des dépôts de douane. Il convient de mettre en oeuvre des mécanismes de contrôle de la gestion appropriés, y compris la rotation des tâches et la séparation des fonctions liées à la gestion des marchandises saisies de celles liées à l'aliénation de ces marchandises.

Plan d'action de la direction	Date d'achèvement
9 – Le manque de sensibilisation à la sécurité et la mise en application des pratiques de sens commun dans les dépôts de douane, tels que la rotation des tâches et la ségrégation des fonctions liées à l'aliénation des marchandises saisies de celles liées à la gestion de ces marchandises, constitueront des priorités. Ces points seront abordés dans les procédures élaborées dans le cadre des procédures normalisées d'exploitation intérimaires de l'Agence sur l'entreposage et l'aliénation pour atténuer le risque (le point 1.3 du plan d'action de la direction).	30 avril 2009
La Division de la performance opérationnelle de la Direction générale des opérations fera la mise à jour du CCO, au besoin, afin de refléter toutes procédures intérimaires élaborées dans le cadre des procédures normalisées d'exploitation intérimaires de l'Agence sur l'entreposage et l'aliénation pour atténuer le risque qui sont présentement en voie d'élaboration, comme réponse à la recommandation 1.3.	Sera publié comme mise à jour semestrielle d'ici le 30 octobre 2009.
La Direction générale du contrôle élaborera et mettra en oeuvre des politiques sur le contrôle et l'aliénation des marchandises saisies dans les dépôts de douane (le point 1.2 du plan d'action de la direction).	31 décembre 2009

Annexe A : Saisies effectuées en 2007 en vertu de la Loi sur les douanes

Description des saisies	Pas de condition de mainlevée	Condition de mainlevée	Formulaires K19 (reçus pour saisie douanière) en 2007
Drogues	X		10 434
Pornographie infantile	X		142
Armes à feu prohibées, parties de ces dernières et munitions prohibées (p. ex. armes à feu automatiques, armes de poing à canon court, armes à feu à canon tronqué)	X		201
Armes à feu à usage restreint et non restreint, parties de ces dernières et munitions	X	X	318
Armes prohibées (p. ex. couteaux à ouverture automatique, couteaux papillon, nunchakus, shuriken, morgenstern, matraques électroniques, pistolets Taser, bracelets cloutés, peignes-couteaux)	X		1 147
Dispositifs prohibés (p. ex. silencieux, chargeurs à grande capacité, répliques d'armes à feu)	X		93
Boissons alcoolisées	X		3 014
Cigarettes et produits du tabac	X		3 872
Toutes les autres saisies	X	X	10 244
Total des formulaires K19 en 2007			29 465

* Chiffres tirés du Système intégré d'exécution des douanes le 22 juillet 2008.

Annexe B : Responsabilités des directions générales

Il est à noter que les responsabilités qui suivent sont celles qui étaient en vigueur au moment où la vérification a eu lieu.

Direction générale des opérations

• Exécution des programmes à l'échelle régionale, y compris la saisie et la détention des marchandises importées ou exportées aux postes frontaliers.
• Protection, surveillance et aliénation des marchandises saisies.
• Respect des politiques établies, mais non responsable de leur établissement.
• Élaboration, mise en oeuvre, mise à jour du Cadre de contrôle des opérations et production de rapports sur celui-ci.

Direction générale de l'exécution de la loi

• Accès au Système intégré d'exécution des douanes (SIED).
• Manuel d'exécution des douanes (y compris les politiques et procédures en matière de saisie, de détention et autres mesures d'exécution de la loi énoncées dans ce manuel).
• Mémorandum D19-14-1, Déclaration des mouvements transfrontaliers d'espèces et d'effets.

Direction générale du contrôle

• Politiques concernant la vente des marchandises saisies par l'entremise de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.
• Politiques régissant l'enregistrement des recettes découlant de la vente des marchandises saisies.
• Politiques régissant la sécurité matérielle et la construction des installations.

Direction générale de l'admissibilité

• Politiques et procédures régissant les exigences en matière d'importation et d'exportation de marchandises commerciales et non commerciales, y compris les exigences d'autres ministères qui sont énoncés dans les mémorandums D19 et R19 (à l'exception du Mémorandum D19-14-1 susmentionné).
• Politiques et procédures concernant le matériel obscène et la propagande haineuse.
• Politiques et procédures concernant le Régime des sanctions administratives pécuniaires.
• Politiques et procédures concernant le processus d'appel relatif aux saisies effectuées en vertu de la Loi sur les douanes.
• Mise en lieu sûr et surveillance des armes saisies, dont la classification fait l'objet d'un appel auprès du Tribunal canadien du commerce extérieur.

Annexe C : Sigles, formulaires et expressions

Sigles	Description
ASFC	Agence des services frontaliers du Canada
CCO	Cadre de contrôle des opérations
CDM	condition de mainlevée
EMR	évaluation des menaces et des risques
GRC	Gendarmerie royale du Canada
LRCDAS	Loi réglementant certaines drogues et autres substances
SIED	Système intégré d'exécution des douanes

Formulaires	Titre
E44	Avis – Marchandises non réclamées
E45	Registre de contrôle des stocks de marchandises saisies, confisquées, retenues, abandonnées et non réclamées
K19	Document de saisie douanière
K24	Reçu global pour éléments non monétaires
K26	Avis de retenue
K27	Avis de retenue ou de classement tarifaire

Expressions	Définition
dépôt de douane	Un entrepôt centralisé auquel les locaux sous douane de l'ASFC transmettent les marchandises saisies et retenues en vue de leur entreposage prolongé ou de leur aliénation.
local sous douane	Une pièce située dans un bureau local de l'ASFC en vue de l'entreposage des marchandises saisies et retenues.

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Notes

1. Certains des emplacements comportaient au moins deux installations existantes (locaux ou lieux) où l'on stockait les marchandises saisies. Vingt-cinq emplacements ne comportaient que des installations de stockage intérieures, deux emplacements ne comportaient que des aires de stockage extérieures, et neuf emplacements étaient dotés à la fois d'installations intérieures et d'aires de stockage extérieures. L'un des emplacements ne stockait pas de marchandises et les responsables ont indiqué qu'ils utilisaient les installations d'un autre emplacement. [Return to text]
2. Cadre de responsabilisation de gestion, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, 2003. [Return to text]
3. Manuel d'exécution des douanes, partie 7, Systèmes d'exécution des douanes, information et renseignement, chapitre 1, « Politique concernant le Système intégré d'exécution des douanes (SIED) », 2004. [Return to text]
4. Politique sur la gestion des risques, Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, 1994. [Return to text]
5. Les questions suscitant des préoccupations sont signalées comme des dérogations dans les modèles de rapports du CCO. [Return to text]
6. La « politique des deux personnes » désigne la procédure consistant à interdire quiconque d'entrer dans un local sous douane s'il n'y a pas au moins deux personnes présentes. [Return to text]
7. Deux emplacements comportaient des locaux sous douane divisés par une cage de métal, et chaque secteur était visé par des procédures distinctes en matière de contrôle de l'accès (57 installations comptées). Cependant, la sécurité matérielle était identique (55 installations comptées). [Return to text]
8. Le Guide de conception des postes frontaliers terrestres de 2003, ASFC. [Return to text]
9. ibidem [Return to text]
10. Guide pour l'établissement des zones de sécurité matérielle, G1-026, GRC. [Return to text]
11. Certains emplacements comportant de multiples installations ou aires de stockage administraient un système de contrôle des stocks concernant deux installations ou plus. Dans l'ensemble, 29 systèmes de contrôle des stocks étaient tenus, et il y avait 23 installations ou aires de plus qui auraient dû être dotées d'un tel système, mais qui n'en avaient pas. [Return to text]
12. Le Manuel des finances et de l'administration, chapitre 2, section 6, sous-section 2, « Aliénation des biens saisies, abandonnés et confisqués », paragraphe 25, Agence des douanes et du revenu du Canada, 1998. [Return to text]
13. Le Guide de conception des postes frontaliers terrestres de 2003, ASFC. [Return to text]
14. La drogue inclut l'héroïne, l'opium, la cocaïne, la marijuana, le haschisch, les amphétamines, les barbituriques, le khat, les stéroïdes et d'autres stupéfiants et leurs produits intermédiaires, les alcaloïdes, les sels, les dérivés, les analogues ainsi que toute autre préparation connexe. [Return to text]
15. Les autres drogues contrôlées sont énumérées dans la Loi réglementant certaines drogues et autres substances, à l'annexe VI (Précurseurs), ainsi que dans la Loi sur les aliments et drogues et les règlements connexes en matière de drogues. [Return to text]
16. Les procédures appliquées font actuellement l'objet d'un examen. [Return to text]
17. Le mot « chose » est tiré du Code criminel; par comparaison, la Loi sur les douanes utilise le mot « marchandises ». [Return to text]
18. Manuel des finances et de l'administration, chapitre 2, section 6, sous-section 2, « Aliénation des biens saisies, abandonnés et confisqués, Lignes directrices et procédures », paragraphe 4, Agence des douanes et du revenu du Canada, 1998. [Return to text]
19. Le numéro de référence figurant sur le formulaire E44, Avis des douanes – Marchandises non réclamées, est habituellement utilisé comme numéro de contrôle des stocks. [Return to text]