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ARCHIVÉ - Étude d'évaluation sur le dédouanement des navires commerciaux de passagers

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Rapport final

Division de l'évaluation des programmes
Direction de la vérification interne et de l'évaluation des programmes
mai 2011

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Table des matières

Résumé

L'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a le double mandat de faciliter la circulation des voyageurs et des marchandises légitimes et d'intercepter les voyageurs et les marchandises qui présentent une menace pour le Canada. L'ASFC remplit ce mandat en assurant la prestation de services frontaliers intégrés dans les modes de transport aérien, terrestre et maritime. L'ASFC dédouane les navires maritimes et traite les membres d'équipage, les passagers et les surnuméraires conformément aux dispositions énoncées dans la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR) et la Loi sur les douanes.

Environ 1 000 navires de croisière arrivent au Canada chaque année[1] et un peu plus d'un million de passagers de navires de croisière sont entrés au Canada à des emplacements d'opérations des navires de croisière en 2009-2010[2]. De 2003 à 2008, le nombre d'arrivées de passagers de navires de croisière au Canada a augmenté de 24 %[3]. Cela représente une augmentation de plus de 378 000 passagers sur cinq ans. La région du Pacifique, menée par Victoria (C.-B.), représente 71 % du trafic des passagers de navires de croisière, alors que la région de l'Atlantique, menée par Saint John (N.-B.), représente 21 % des passagers de navires de croisière.

Les agents des services frontaliers montent à bord des navires de croisière à leur arrivée pour s'assurer que tous les documents ont été remplis et présentés. Les agents des services frontaliers procèdent à des examens afin de contrôler les certificats de sécurité et d'inspection des navires requis au moment de l'arrivée initiale, vérifient les passerelles pendant que le navire est dans le port, recueillent les cartes de déclaration E311 dûment remplies, s'assurent que toutes les personnes et marchandises satisfont aux exigences d'entrée, procèdent à des examens secondaires en fonction des besoins et perçoivent les droits et taxes applicables. Ces services sont fournis à des emplacements désignés. L'ASFC dessert actuellement 24 emplacements d'opérations des navires de croisière pour le débarquement autorisé des passagers et des membres d'équipage de tous les types de navires de croisière. Les services en dehors des heures habituelles d'ouverture à un emplacement désigné ou les services offerts à un emplacement non désigné sont assurés en vertu d'ententes de recouvrement des coûts préapprouvées.

De plus, il existe 12 points d'entrée autorisés pour le débarquement des passagers et/ou des véhicules arrivant à bord de traversiers et de bateaux d'excursion. Au cours de l'exercice 2009-2010, 757 244 passagers sont entrés au Canada à bord de traversiers et 26 145  passagers à bord de bateaux d'excursion.

Les dépenses signalées pour les activités relatives au dédouanement des navires commerciaux de passagers ont été légèrement supérieures à 7,6 M$[4] au cours de l'exercice 2009-2010.

But et portée de l'évaluation

Ce rapport présente les constatations de l'évaluation des activités de dédouanement des navires commerciaux de passagers de l'ASFC. Cette évaluation avait pour but d'examiner la pertinence (c.-à-d. besoin continu de ces activités et leur conformité aux priorités du gouvernement du Canada et de l'ASFC) et le rendement du programme (c.-à-d. efficacité et efficience) pour atteindre les résultats prévus.

L'évaluation du dédouanement des navires commerciaux de passagers a été jugée une priorité pour l'exercice 2009-2010 dans le Plan pluriannuel d'évaluation axé sur les risques de l'ASFC de 2009-2010 à 2010-2011, approuvé par le Comité d'évaluation de la haute direction en juillet 2009. Les recherches relatives à l'évaluation ont eu lieu de février à septembre 2010.

Méthode d'évaluation

La Division de l'évaluation des programmes de l'ASFC à la Direction de la vérification interne et de l'évaluation des programmes a réalisé la présente évaluation. Les principaux éléments de preuve reposent sur un examen des documents; une analyse des données du programme; des observations formulées durant les visites d'emplacements et des entrevues en profondeur réalisées auprès des principaux gestionnaires de l'ASFC à l'Administration centrale (AC) et dans les régions, auprès d'autres ministères et auprès d'intervenants du secteur privé, y compris les autorités responsables des traversiers et des navires de croisière. Des groupes de consultation avec des agents des services frontaliers ont eu aussi des réunions dans les régions visitées.

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Résumé des conclusions et des recommandations

Il existe un besoin courant et permanent d'une présence de l'ASFC dans les points d'entrée maritimes pour dédouaner les navires commerciaux de passagers. Les activités de l'ASFC visent à faciliter l'entrée des voyageurs et marchandises légitimes et à empêcher les marchandises et les personnes non autorisées d'entrer au Canada. L'autorité de l'Agence découle de la Loi sur l'Agence des services frontaliers du Canada, de la Loi sur les douanes et de la LIPR étant donné que ces lois régissent les mouvements internationaux des voyageurs et des marchandises, y compris des passagers et des membres d'équipage arrivant au Canada à bord de navires de croisière, de traversiers et de bateaux d'excursion. Ces activités appuient et respectent le stimulus économique du gouvernement du Canada et les priorités nationales en matière de sécurité. Par exemple, le gouvernement a beaucoup investi au cours des deux dernières années dans la construction de terminaux de navire de croisière et dans l'infrastructure pour accélérer l'économie et créer des emplois. De plus, l'ASFC reçoit chaque année un total de 11,5 M$ sous forme d'investissements dans la sûreté maritime; toutefois, le pourcentage réservé au dédouanement des navires commerciaux de passagers n'est pas connu.

Les navires de croisière de plus de 250 passagers et membres d'équipage ne sont pas totalement dédouanés à leur premier point d'arrivée[5]. Les agents des services frontaliers peuvent traiter des personnes à bord du point de vue de l'immigration, une fois qu'elles sont arrivées, en interrogeant certains passagers et membres d'équipage en se fondant sur des renseignements obtenus avant leurs arrivées. Par contre, le dédouanement a lieu lorsque les passagers (et certains membres d'équipage) débarquent. Ce processus crée certaines ambiguïtés concernant l'envergure de l'autorité de l'ASFC lorsque le navire de croisière poursuit sa route vers d'autres ports à l'intérieur du pays – particulièrement lorsque le ciblage effectué avant l'arrivée au port d'escale suivant permet de repérer des personnes interdites de territoires qui ont déjà été admises au Canada.

Harmoniser le dédouanement des gros navires de croisière avec celui d'autres modes (c.-à-d., aérien, routier et navires de croisière avec moins de 250 passagers et membres d'équipage à bord) permettrait de réduire la nécessité de surveiller les passerelles, d'effectuer des vérifications de conformité des provisions de bord, des bars, des casinos, des déchets et des provisions et des examens plusieurs fois à chaque voyage et de simplifier les activités de ciblage. Une fois totalement dédouané à un emplacement d'opérations des navires de croisière, le navire de croisière pourrait s'arrêter dans un autre port au Canada sans faire de nouveau l'objet d'un examen par l'ASFC[6]. Cela réduirait aussi le nombre d'ententes de recouvrement des coûts.

L'ASFC ne dispose pas d'un programme de ciblage des navires commerciaux de passagers et n'a aucun pouvoir législatif pour demander aux responsables de navires de croisière, de traversiers et aux organisateurs de voyages de lui fournir de l'Information préalable sur les voyageurs / Dossier passager (IPV/DP). Quelques renseignements préalables sont fournis volontairement par les responsables de navires de croisière; cependant, étant donné qu'il ne s'agit pas d'une exigence législative, les renseignements ne sont pas toujours reçus. Lorsqu'ils le sont, ils ne sont pas toujours en temps opportun, complets ou sous un format utilisable. De plus, chaque région procédant à son propre ciblage des passagers et des membres d'équipage, il y a un dédoublement des activités étant donné que les résultats des ciblages ne sont pas communiqués au personnel dans les ports suivants. De plus, seule une partie des passagers et des membres d'équipage des navires de croisière font l'objet d'une vérification avant l'arrivée, quel que soit le port. Le 1er avril 2010, une nouvelle autorité fonctionnelle responsable des ciblages a été créée, qui vise à regrouper les activités de ciblage au sein de l'ASFC. L'ASFC procède actuellement à l'élargissement de l'IPV/DP dans les modes de transport maritime et ferroviaire.

Les installations varient d'un port à l'autre en termes de structure matérielle, d'outils et de systèmes et ces différences nuisent à la capacité de l'ASFC d'interdire l'entrée des personnes et des marchandises non admissibles. Alors que le mode aérien utilise le Guide de la planification et des exigences pour l'exploitation des installations comme fondement pour les installations, il n'y a actuellement aucun cadre stipulant les normes minimales requises pour les services offerts aux navires de croisière[7] dans les ports maritimes. Les traversiers et les bateaux d'excursion sont visés par le Guide de conception des installations à la frontière terrestre qui fait actuellement l'objet d'une révision. Alors que certaines installations prévues pour les navires commerciaux de passagers sont équipées de salles de dédouanement et de secteurs pour l'examen au secondaire, d'autres se trouvent dans des garages, des entrepôts ou des zones publiques.

Compte tenu de ces constatations, l'évaluation recommande que :

Recommandation 1 :

La Direction générale des programmes devrait élaborer des options et un plan de mise en œuvre pour assurer ce qui suit : simplifier les processus liés au passage des grands navires commerciaux de passagers (y compris les passagers et l'équipage) en vue d'améliorer l'efficience et l'efficacité; renforcer les efforts de ciblage pour éviter tout dédoublement; évaluer la faisabilité du ciblage de tous les passagers et de l'équipe; faire correspondre les exigences relatives aux installations physiques, aux outils et aux systèmes à l'option privilégiée.

L'ASFC recueille une grande quantité de données et d'informations sur les activités dans le mode maritime. Toutefois, les données nécessaires pour décider dans quelle mesure les activités de dédouanement des navires commerciaux de passagers atteignent les résultats prévus ne sont pas ventilées ou catégorisées par navire, activité, région ou, dans certains cas, ne sont pas disponibles.

Il a été noté que même s'il y a des procédures normales d'exploitation (PNE) et des manuels utilisés à l'échelle nationale pour le traitement des passagers et des membres d'équipage dans le mode maritime, il n'en est pas toujours tenu compte dans les régions. Par exemple, le Manuel sur le traitement des personnes stipule clairement que la passerelle doit être surveillée aussi longtemps qu'un navire est dans le port. Certains ports ont appliqué une stratégie itinérante dont le résultat est que la passerelle n'est pas surveillée pendant certaines périodes. Même si les navires de croisière bénéficient des mêmes services d'un port à l'autre, le niveau de prestation de ces services varie.

Des forums régionaux existent pour que l'ASFC et les intervenants privés puissent discuter des questions concernant l'industrie des croisières. Par contre, les comités nationaux sont restés inactifs au cours des deux dernières années. Au sein de l'ASFC, la direction régionale et les agents des services frontaliers ont déclaré qu'il y avait peu de communication entre l'AC et les régions concernant les activités et le partage des meilleures pratiques.

Compte tenu de ces constatations, l'évaluation recommande que :

Recommandation 2 :

La Direction générale des programmes améliore la gestion des activités de dédouanement des navires commerciaux de passagers en effectuant ce qui suit :

  1. Améliorer la collecte de renseignements financiers et liés au rendement nécessaires pour la gestion et la surveillance des activités.
  2. Surveiller la conformité régionale aux PNE nationales et aux Mémorandums D.
  3. Améliorer la communication entre l'administration centrale et les régions en remettant en place un forum national.

L'ASFC reçoit de nombreuses demandes de services[8] nouveaux et améliorés de diverses parties intéressées[9]. Plus spécifiquement, il y a beaucoup de pression de la part de l'industrie des croisières visant à ajouter des emplacements désignés dans l'Arctique et à Terre Neuve et Labrador. De plus, les statistiques sur le trafic montrent qu'il y a une demande accrue de services de l'ASFC dans les emplacements non désignés et que plusieurs emplacements non désignés ont reçu un nombre considérable de navires de croisière en 2009-2010[10]. Alors qu'il y a une demande accrue concernant les services de l'ASFC et la désignation des emplacements, l'évaluation a permis de constater que, en 2009-2010, dix emplacements d'opérations des navires de croisière n'ont reçu aucun navire de croisière.

Compte tenu de ces constatations, l'évaluation recommande que :

Recommandation 3 :

La Direction générale des programmes devrait étudier les opérations des navires de croisière avec l'intention d'harmoniser les emplacements en fonction des demandes actuelles et prévues dans le futur.

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1. Introduction et contexte

L'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) a le double mandat de faciliter la circulation des voyageurs et des marchandises légitimes et d'intercepter les voyageurs et les marchandises qui présentent une menace pour le Canada. L'Agence applique et exécute la Loi sur les douanes, la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR) et les exigences d'autres ministères relatives au mouvement international des voyageurs et des marchandises, y compris les passagers et les membres d'équipage arrivant au Canada à bord de navires de croisière, de traversiers et de bateaux d'excursion. Environ 1 000 navires de croisière arrivent au Canada chaque année[11] et un peu plus d'un million de passagers de navires de croisière sont entrés au Canada à des emplacements d'opérations des navires de croisière pendant l'exercice 2009-2010.

À ses débuts, l'industrie des croisières n'offrait que des voyages transatlantiques à bord de paquebots. Au cours des dernières décennies, elle s'est transformée en une industrie offrant des croisières axées sur le tourisme et offrant des services complets. Ces hôtels flottants ressemblant à des centres de villégiature offrent toute une gamme d'activités, à bord et à terre, qui vont d'excursions journalières dans un pays différent chaque jour aux piscines, spas, mini-golf, parcs d'attractions thématiques et même jusqu'à l'escalade. En fait, les navires de croisière sont devenus les plus gros moyens de transport de passagers au monde; certains navires transportent plus de 6 200 passagers et 2 300 membres d'équipage en un seul voyage.

Les trois principaux points d'entrée pour les navires de croisière sont Vancouver et Victoria en Colombie-Britannique et Saint John au Nouveau-Brunswick (Schéma n° 1). Une étude[12] de 2007 effectuée par Business Research & Economic Advisors pour le compte d'associations de navires de croisière canadiennes a révélé qu'il y avait eu une augmentation de 24 % (378 000 passagers) du nombre de passagers de navires de croisière au Canada de 2003 à 2007.

Schéma n° 1 : Nombre de passagers et de membres d’équipage d’un navire de croisière dédouanés au Canada par emplacement d’opérations des navires de croisière en 2009-2010
Emplacement d'opérations des navires de croisière Nombre de passagers et de membres d'équipage
Halifax (N.-É.) 77 346 (6 %)
Saint John (N.-B.) 157 178 (12 %)
Montréal (Qc) 32 814 (2 %)
Québec (Qc) 79 862 (6 %)
Prince Rupert (C.-B.) 54 728 (4 %)
Victoria (C.-B.) 466 786 (36 %)
Vancouver (C.-B.) 412 788 (31 %)
Autres  
Charlottetown (Î.-P.-É.) 7 836 (1 %)
Corner Brook (T.-N.-L.) 9 915 (1 %)
St. John's (T.-N.-L.) 5 827 (0 %)
Toronto (Ont.) 70 (0 %)
Thunder Bay (Ont.) 818 (0 %)
Sydney (N.-É.) 10 503 (1 %)
Total 1 316 471

Source : G11 de l'ASFC, compilation des navires de croisière, exercice 2009-2010

Durant l'exercice 2009-2010, 757 244 passagers sont arrivés au Canada à bord de traversiers, légèrement moins qu'en 2008-2009 avec 836 952 passagers (Schéma n° 2). Quarante-trois pour cent des passagers internationaux à bord de traversiers arrivent à Victoria (C.-B.). Le terminal de traversiers Blackball à Victoria reçoit le plus grand nombre de passagers. Yarmouth (N.-É.) a reçu cinq pour cent des passagers à bord de traversiers en 2009-2010 (39 977), mais ce service de traversiers a été fermé avant le début de la saison de 2010-2011, sans que rien n'indique qu'il reprendra.

Schéma n° 2 : Nombre de passagers et de membres d’équipage dédouanés au Canada à des emplacements pour les traversiers en 2009-2010
Emplacements pour les traversiers Nombre de passagers et de membres d’équipage
Deer Island (N.-B.) 8 344 (1 %)
Fortune (T.-N.-L.) 6 862 (1 %)
Yarmouth (N.-É.) 39 977 (5 %)
Point Alexandria (Ont.) 23 814 (3 %)
Pelee Island (Ont.) 4 253 (1 %)
Sombra (Ont.) 169 378 (22 %)
Walpole Island (Ont.) 102 774 (14 %)
Prince Rupert (C.-B.) 14 001 (2 %)
Victoria (C.-B.) 324 363 (43 %)
Dawson City (Yn) 3 552 (0 %)
Sidney (C.-B.) 59 926 (8 %)
Total 757 244

Source : G11 de l'ASFC, compilation des traversiers, exercice 2009-2010

Seuls deux points d'entrée sont disponibles pour le dédouanement des bateaux d'excursion. En 2009-2010, l'ASFC a traité 8 148 passagers et membres d'équipage à Rockport (Ont.) et 17 997 passagers et membres d'équipage à Gananoque (Ont.). Le nombre de bateaux d'excursion à ces emplacements a baissé de 25 % et 7 % respectivement par rapport à l'exercice précédent.

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Aperçu du dédouanement par l'ASFC des navires commerciaux de passagers

Le dédouanement des navires commerciaux de passagers a lieu dans des emplacements désignés[13]. Les emplacements d'opérations des navires de croisière sont les emplacements où le débarquement est autorisé pour les passagers et les membres d'équipage des navires de croisière, alors que les emplacements pour traversiers sont des emplacements où le débarquement est autorisé pour les passagers et/ou les véhicules arrivant à bord de traversiers. L'ASFC dessert actuellement 24 emplacements d'opérations des navires de croisière et 12 emplacements pour les traversiers.

Les agents des services frontaliers montent à bord des navires de croisière à leur arrivée pour s'assurer que tous les documents ont été remplis et présentés[14]. Ils contrôlent les certificats requis en matière de sécurité et d'inspection, surveillent les passerelles pendant que le navire est dans le port, recueillent les cartes de déclaration de voyageurs E311 dûment remplies[15], s'assurent que toutes les personnes et les marchandises satisfont aux exigences d'entrée au Canada, procèdent à des deuxièmes examens tels que requis et perçoivent les droits et taxes applicables. De plus, les agents des services frontaliers sont tenus d'effectuer diverses inspections pour satisfaire aux exigences d'autres ministères. Par exemple, les agents des services frontaliers inspectent l'entreposage et l'enlèvement des déchets et vérifient l'observation du Règlement sur la santé des animaux et de la Loi sur la protection des végétaux et le Règlement sur la protection des végétaux. Selon les résultats de l'examen, les agents des services frontaliers peuvent imposer une sanction administrative pécuniaire ou prendre une mesure d'exécution de la loi.

Étant donné que les gros navires de croisière ne sont pas totalement dédouanés au premier point d'entrée, ils sont assujettis à des exigences de déclaration et à un examen dans tous les ports d'escale suivants au Canada. La pratique normale consiste à procéder au dédouanement complet des petits navires de croisière de 250 passagers et membres d'équipage ou moins[16] au premier point d'entrée[17]. Si tel n'est pas le cas, ils sont alors assujettis aux mêmes exigences en matière de déclaration et d'examen dans les ports d'escale suivants.

Les représentants[18] des navires de croisière doivent présenter un Avis préalable à l'arrivée[19] à l'ASFC au moins 96 heures avant l'arrivée du navire de croisière au premier point d'entrée. L'information est envoyée par courriel ou par télécopieur au bureau de l'ASFC responsable des dédouanements des navires de croisière. Le représentant du navire de croisière peut présenter les renseignements sur les passagers sept jours à l'avance[20]. Il doit aussi présenter un rapport sur le moyen de transport ainsi que des rapports sur le fret conformément aux Règlements sur l'information préalable pour tout le fret commercial importé.

Les services offerts en dehors des heures d'ouverture habituelles dans un emplacement désigné ou les services offerts dans un emplacement non désigné[21] sont offerts en vertu d'ententes de recouvrement de coût. Le pouvoir de conclure des ententes de recouvrement des coûts est tiré des paragraphes 13(2) et 167(1) de la Loi sur les douanes qui confèrent à l'ASFC la capacité de faire payer des frais pour de tels services spéciaux.

Les passagers et les marchandises qui descendent des traversiers et des bateaux d'excursion sont assujettis aux exigences habituelles en matière de déclaration[22]. Les responsables des traversiers et des bateaux d'excursion doivent présenter un rapport à l'arrivée et un rapport au départ (Déclaration générale A6) à l'ASFC à la fin de chaque journée d'exploitation. Chaque rapport doit spécifier le nombre de voyages faits durant la journée et le nombre total de passagers transportés.

Gouvernance, rôles et responsabilités

À l'Administration centrale (AC) de l'ASFC, trois secteurs sont responsables des activités des navires commerciaux de passagers :

  • La Division des programmes frontaliers pour les voyageurs, au sein de la Direction des programmes frontaliers de la Direction générale des programmes, élabore les politiques et procédures et fournit l'orientation fonctionnelle aux régions à l'appui du transport des personnes et des marchandises à bord de navires de croisière, de traversiers et de bateaux d'excursion.
  • L'Unité des services de désignation, au sein de la Direction des programmes frontaliers de la Direction générale des programmes, fournit l'orientation sur les demandes de services frontaliers nouveaux ou améliorés et étudie et négocie les applications pour les services de recouvrement des coûts.
  • La Direction des opérations frontalière à la Direction générale des opérations offre le soutien et l'orientation fonctionnels aux régions. Elle assure aussi la liaison entre l'AC et les régions. Le personnel régional, sous l'autorité du directeur général régional, est responsable de la prestation des activités de programme. Les agents des services frontaliers sont responsables du dédouanement des navires de croisière, des traversiers et des bateaux d'excursion ainsi que du traitement des passagers et des membres d'équipage.

But et portée de l'évaluation

L'évaluation des activités de dédouanement des navires commerciaux de passagers a été jugée une priorité pour mener à bien lors de l'exercice 2009-2010 dans le Plan pluriannuel de vérification et d'évaluation axé sur les risques pour les exercices 2009-2010 à 2010-2011, approuvé par le Comité d'évaluation de la haute direction en juillet 2009. Le but de l’évaluation était d’examiner la pertinence et le rendement des activités de dédouanement des navires commerciaux de passagers de l’ASFC. La Division de l'évaluation des programmes de l'ASFC a procédé à cette étude d'évaluation de février à septembre 2010.

L'évaluation était axée uniquement sur les activités exécutées par l'ASFC. La portée de l'évaluation est résumée au Schéma n° 3.

Schéma n° 3 : Portée de l'évaluation
Éléments compris dans l'évaluation Éléments exclus de l'évaluation
Traitement des membres d'équipage et des passagers des navires de croisière, des traversiers et des bateaux d'excursion (opérations des navires de croisières, traversiers) Traitement des membres d'équipage et des passagers des navires de fret commerciaux (navire commercial[23])
Dédouanement des navires de croisière, des traversiers et des bateaux d'excursion et du fret connexe Traitement des bateaux de plaisance (emplacement de déclaration par téléphone[24], emplacement de déclaration directe pour les navires privés maritimes[25])
Surveillance des passerelles  
Transmission et assurance de la qualité de l'information préalables à l'arrivée  
Activités de ciblage avant l'arrivée  
Services de désignation et de recouvrement des coûts  

En consultation avec les principaux intervenants de l'ASFC, l'équipe d'évaluation a élaboré un modèle logique pour le dédouanement des navires commerciaux de passagers. Les résultats immédiats et intermédiaires suivants ont été déterminés :

  • Prestation de services conformément aux normes réglementaires et aux ententes (Résultat immédiat);
  • Identification et interdiction d'entrée des personnes et des marchandises inadmissibles (Résultat immédiat);
  • Conformité des voyageurs, marchandises et moyens de transport/navires aux exigences de l'ASFC et d'autres ministères (résultat immédiat); et
  • Amélioration des services frontaliers et de la satisfaction de la clientèle grâce à l'existence d'ententes de services élargies, p.ex. recouvrement des coûts (Résultat intermédiaire).

Les questions de l'évaluation figurent au Schéma n° 4.

Schéma n° 4 : Questions de l'évaluation
Objet de l'évaluation Questions de l'évaluation
 

Dans quelle mesure le dédouanement des navires commerciaux de passagers répond-il à un besoin c

 

ontinu et est-il conforme aux priorités, rôles et responsabilités du gouvernement fédéral et aux priorités de l'ASFC?

Pertinence Est-il justifié de dédouaner les navires commerciaux de passagers et cela répond-il à un besoin continu?
Les activités de dédouanement des navires commerciaux de passagers sont-elles conformes aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral et aux priorités de l'ASFC?
  Les activités permettent-elles d'atteindre les résultats prévus?
Rendement

Atteinte des résultats prévus
Dans quelle mesure la gestion et la prestation du dédouanement des navires commerciaux de passagers sont-elles efficaces?
Dans quelle mesure le dédouanement des navires commerciaux de passagers contribue-t-il au repérage et à l'interdiction d'entrée des personnes et des marchandises non admissibles?
Dans quelle mesure le dédouanement des navires commerciaux de passagers permet-il de s'assurer que les voyageurs, les marchandises et les moyens de transport/navires respectent les exigences de l'ASFC et d'autres ministères?
Dans quelle mesure les activités de l'ASFC améliorent-elles les services frontaliers et la satisfaction des clients grâce à l'existence d'ententes de services élargies (recouvrement des coûts)?
  Démonstration de l'efficience et de l'économie
Efficience et économie Les activités de dédouanement des navires commerciaux de passagers sont-elles rentables? Économiques?
Y a-t-il des modèles plus efficients et efficaces pour atteindre les résultats prévus?
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Méthode d'évaluation

Examen et analyse des documents et des données

Les documents de l'ASFC qui ont fait l'objet d'un examen incluent les rapports comme l'Examen des systèmes à la frontière terrestre, le Plan d'action sur la gestion frontalière,  l'Examen des services de base dans le mode aérien, l'ébauche de l'Examen des services de base dans le mode maritime et la correspondance interne pertinente concernant la mise en œuvre et la gestion des activités de traitement des personnes de l'ASFC et le dédouanement des navires commerciaux de passagers. Les lois et règlements pertinents, les procédures normales d'exploitation (PNE) et les manuels d'exécution de la loi de l'ASFC, les mémorandums-D, les cours de formation de l'ASFC, les documents de communication et le matériel Internet de l'ASFC ont aussi été examinés. De plus, les données de programme tirées des bases de données[26] de l'ASFC ont été analysées, ainsi que les données financières fournies par la Direction générale du contrôle.

Examen des documents

L'équipe d'évaluation a procédé à l'examen des documents relatifs à la conception, à la prestation et au rendement d'activités semblables dans d'autres pays, comme les É.-U. et des pays de l'Union européenne, à des fins de comparaison. Les rapports et statistiques sur les répercussions économiques éventuelles de l'industrie des navires de croisière, des traversiers et des bateaux d'excursion au Canada ont aussi fait l'objet d'un examen.

Entrevues approfondies auprès des principaux intervenants

Des entrevues individuelles et de groupes ont été menées (Schéma n° 5) auprès de 73 personnes[27]. Les entrevues auprès d'intervenants clés portaient sur la conception et la gestion de différents aspects du traitement des personnes et du dédouanement des navires commerciaux de passagers dans le mode maritime et sur leurs opinions et explications relatives aux données et aux résultats obtenus à partir d'autres méthodes de recherche. Des entrevues par téléphone ont visé les gestionnaires de l'ASFC dans les régions et districts où il n'y a pas eu de visites afin de comprendre les possibilités et les difficultés dans les régions peu fréquentées. Ces chiffres figurent aussi au Schéma n° 5.

Schéma n° 5 : Entrevues menées pour l'évaluation
Catégorie de l'entrevue Nombre d'entrevues individuelles Nombre d'entrevues de groupe
Total 35 38
Membres de la direction et du personnel[28] de l'ASFC à l'AC 16 12
Membres de la direction et du personnel[29] de l'ASFC dans les régions 14 17
Intervenants d'autres ministères et du secteur privé[30] 5 9
Visites sur place

Les bureaux de l'ASFC dans les régions du Pacifique (Vancouver, Victoria), de l'Atlantique (Halifax, Saint John), du Nord de l'Ontario (Rockport, Gananoque) et du Québec (Montréal, ville de Québec) ont été visités. Les points choisis pour les visites avaient reçu le plus grand nombre de passagers et de membres d'équipage et divers types de navire. Les emplacements avaient été déterminés au moyen de consultations avec les gestionnaires de programme de l'ASFC à l'AC et dans les régions. Les visites sur place ont permis à l'équipe d'évaluation de mieux comprendre la façon dont les dédouanements des navires commerciaux de passagers s'effectuent et sont gérés, la façon dont ils contribuent à l'atteinte des résultats de l'ASFC et des programmes et aux points forts et limitations connexes des approches courantes.

Groupes de réflexion

L'équipe d'évaluation a créé cinq groupes de réflexion, soit un dans chacune des villes suivantes : Halifax (N.-É.), Montréal (Qc), Québec (Qc), Victoria (C.-B.) et Vancouver (C.-B.). Chaque groupe de réflexion était composé de trois à sept agents des services frontaliers, dont les principales activités étaient le traitement et le dédouanement des navires commerciaux de passagers. Les données fournies par ces groupes ont contribué à la compréhension de l'équipe d'évaluation du contexte opérationnel dans lequel s'exercent les activités des agents des services frontaliers.

Limites des activités de recherche de l'évaluation

À la suite d'une restructuration organisationnelle importante de l'AC de l'ASFC, en vigueur le 1er avril 2010, les nouveaux rôles, responsabilités et budgets liés aux activités n'ont pas toujours été clairs. Par conséquent, l'évaluation a disposé de renseignements limités pour déterminer l'efficience et l'efficacité de la nouvelle structure de gestion.

L'ASFC a reçu des fonds pour améliorer sa capacité de dédouanement des navires commerciaux de passagers. Elle a reçu 14,9 millions de dollars de 2003-2004 à 2007-2008 et 3,4 millions de dollars de fonds continus par le biais de la présentation de la Déclaration sur la frontière intelligente (Initiative d'inspection des navires de croisière), 14,4 millions de dollars durant la même période et 2,7 millions de dollars de financement continu par le biais de la présentation de l'initiative Sécurité publique et antiterrorisme (Initiative sur le contrôle des passagers et les membres d'équipage) et 20,4 millions de dollars de 2005-2006 à 2009-2010 et 4,5 millions de dollars de fonds continus par le biais de la présentation visant la Protection du système de transport maritime du Canada (Initiatives de contrôle des membres d'équipage et des passagers dans le mode maritime dans le système des Grands Lacs). Cependant, établir un lien entre les activités de dédouanement des navires commerciaux de passagers et des fonds spécifiques n'a pas été toujours possible étant donné que les activités relatives au dédouanement des navires commerciaux de passagers ne constituent pas un programme discret. Par conséquent, elles ne sont pas traitées comme une simple unité budgétaire. Il n'a pas été possible de déterminer le coût global qu'assume l'Agence pour assurer la prestation de ces services, et donc pour savoir s'ils sont rentables.

Même si l'ASFC recueille un nombre de données et d'informations considérable sur les activités dans le mode maritime, les données contenues dans les systèmes de gestion de l'information existants ne sont pas réparties ou catégorisées par type de navire, activité, région, etc. Il a donc été impossible de déterminer le nombre et le pourcentage de passagers et de membres d'équipage qui font l'objet d'un contrôle, le nombre de ceux qui ont fait l'objet d'un examen et les résultats, le nombre de fouilles de navires ou toute autre mesure d'exécution et d'observation. L'impossibilité de déterminer ces points a réduit la capacité de l'évaluation à déterminer dans quelle mesure les résultats prévus avaient été atteints.

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2. Principales conclusions – Pertinence

Est-il justifié de dédouaner les navires commerciaux de passagers et cela répond-t-il à un besoin continu?

Il est actuellement nécessaire que l'ASFC assure une présence continue dans les points d'entrée maritimes pour traiter les navires commerciaux de passagers à l'arrivée ainsi que leurs passagers et membres d'équipage.

Au Canada, on s'attend à ce que l'industrie des croisières en général continue de croître. Le rapport Contribution économique de l'industrie des croisières internationales au Canada de 2007 estimait que, en 2007, l'arrivée des navires de croisière au Canada avait généré des dépenses directes d'une valeur de 1,1 milliard de dollars de la part des compagnies de croisières, des passagers et des membres d'équipage et permis de créer 9 791 emplois à temps plein et à temps partiel chaque année offrant des salaires et rémunérations de 344 millions de dollars[31]. Les dépenses directes de 2003 à 2007 ont augmenté de 16 % par rapport au 965 millions de dollars signalés en 2003. Durant l'exercice 2009-2010, Saint John (N.-B.) a fait état de sa meilleure année en terme de nombre de passagers à ce jour et Victoria (C.-B.) a connu une forte augmentation. Les consignataires de navires interrogés dans le cadre de cette évaluation ont dit s'attendre à un nombre accru de navires et à une plus forte capacité en ce qui a trait aux passagers et membres d'équipage lors des saisons de 2011 et 2012.

La Passenger Vessel Act des États-Unis a une incidence sur le nombre de navires de croisière arrivant au Canada et, aussi longtemps qu'elle sera en vigueur et qu'il y aura une demande pour les croisières en Alaska et en Nouvelle-Angleterre, le Canada recevra un nombre élevé de navires de croisière internationaux. La Passenger Vessel Act de 1986 stipule qu'aucun navire étranger ne pourra transporter de passagers entre des ports ou lieux aux États-Unis, sous peine d'une amende de 200 $ pour chaque passager transporté ou débarqué[32]. Par conséquent, un navire de croisière battant pavillon étranger qui part de Seattle pour l'Alaska doit s'arrêter dans un port au Canada[33]. Sur les 546 navires de croisière enregistrés dans le monde, seuls 30 ou 5,5 % sont enregistrés aux É.-U.[34]. En raison du nombre accru de navires de croisière et de la Passenger Vessel Act, la demande concernant les services de l'ASFC dans les points d'entrée maritimes se poursuivra.

Les activités de dédouanement des navires commerciaux de passagers sont-elles conformes aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral et aux priorités de l'ASFC?

Les priorités des stimulus économiques à l'échelle du gouvernement incluent le développement et la mise à niveau de l'infrastructure des terminaux des navires de croisière. Le dédouanement par l'ASFC des navires commerciaux de passagers est nécessaire pour appuyer les initiatives du gouvernement fédéral.

Dans les discours du Trône de 2008 et de 2010, le gouvernement du Canada a mentionné la sécurité économique et la sécurité nationale comme des priorités du gouvernement, reconnaissant la nécessité d'investir dans l'infrastructure qui contribue à un commerce accru, au transport efficient des marchandises et des personnes et à la croissance économique.

Le gouvernement fédéral a investi dans des projets d'infrastructure afin d'appuyer l'industrie des croisières. Par exemple, les objectifs du Plan d'action économique du Canada consistent à créer des emplois et à donner du tonus à l'économie et à aider les collectivités à améliorer leurs infrastructures. Les investissements du gouvernement fédéral dans les installations de production d'énergie sur terre (9 M$) au terminal de navires de croisière de Canada Place à Vancouver (C.-B.), la construction des terminaux de navires de croisière de Nanaimo (C.-B.) (22 M$) et de Campbell River (C.-B.) (16 M$) et un investissement de 60 millions de dollars sur cinq ans pour développer des ports d'escale pour navires de croisière au Québec ne contribueront pas seulement au renforcement de l'industrie du tourisme et de l'économie canadienne, mais accroîtront aussi la demande pour les services de l'ASFC.

Les activités relatives au dédouanement des navires commerciaux de passagers et au traitement de leurs passagers et membres d'équipage sont conformes aux priorités stratégiques et aux résultats de l'ASFC.

L'autorité de l'ASFC pour le dédouanement des navires commerciaux de passagers découle de la Loi sur les douanes et de la LIPR. Les activités appuient les résultats stratégiques de l'ASFC, soit de fournir des « services frontaliers intégrés à l'appui des priorités liées à la sécurité nationale et à la sécurité publique et facilitent la libre circulation des personnes et des marchandises »[35], en faisant en sorte que les voyageurs, les marchandises et les moyens de transport/navires respectent les exigences de l'ASFC et d'autres ministères et en identifiant les personnes et les marchandises non admissibles et en leur interdisant l'entrée. De plus, en contrôlant les renseignements sur les passagers et les membres d'équipage présentés à l'ASFC par les agents maritimes, les agents identifient les personnes à risque élevé aussitôt que possible avant leur arrivée au point d'entrée. L'identification de telles personnes avant leur arrivée à un point d'entrée canadien contribue à la stratégie de l'ASFC visant une zone de sécurité élargie en repoussant la frontière au-delà de la frontière canadienne réelle.

L'ASFC appuie directement les priorités du gouvernement fédéral en matière de sûreté maritime en offrant des services frontaliers intégrés à tous les navires qui arrivent au Canada, y compris les navires de croisière, les traversiers et les bateaux d'excursion.

Le rôle du gouvernement fédéral dans la sûreté maritime est clairement établi dans plusieurs lois, règlements et initiatives du gouvernement fédéral, y compris, la Loi sur la sûreté du transport maritime et son Règlement et l'Initiative de sûreté maritime. Suite aux attaques terroristes du 9/11 aux É.-U., le gouvernement du Canada a mis en place des mesures visant à mieux protéger l'infrastructure et les ports maritimes en mettant en œuvre le Code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires[36]. Ces éléments permettront de faire en sorte que le Canada respecte les normes et les obligations internationales actuelles, y compris celles élaborées par l'Organisation maritime internationale[37].

De 2003 à 2008, le gouvernement du Canada a investi 7,7 milliards de dollars pour lutter contre le terrorisme et renforcer la sécurité publique au moyen des initiatives Sécurité publique et antiterrorisme et de la Frontière intelligente. De plus, des projets de sûreté maritime ont été mis en œuvre par six ministères et organismes du gouvernement fédéral, y compris l'ASFC. Sur les 60 millions de dollars qui ont été fournis pour la sûreté maritime, l'ASFC[38] en a reçu 14,4 millions de dollars[39] sur cinq ans pour renforcer le contrôle des passagers et des membres d'équipage.

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3. Principales conclusions – Rendement

Dans quelle mesure la gestion et la prestation du dédouanement des navires commerciaux de passagers sont-elles efficaces?

Des procédures normales d'exploitation (PNE) et des manuels existent pour le dédouanement des navires de croisière, des traversiers et des bateaux d'excursion. Cependant, leur utilisation n'est pas cohérente.

Trois ressources principales s'appliquent au dédouanement des navires commerciaux de passagers. Le Manuel sur le traitement des personnes énonce les exigences et politiques de l'ASFC concernant la déclaration par le transporteur et le traitement des passagers, membres d'équipage et de leurs marchandises par l'ASFC lorsqu'ils arrivent au Canada à bord de navires de croisière, de traversiers et de bateaux d'excursion. Les PNE sur le contrôle des passagers et des membres d'équipage donnent des directives aux agents des services frontaliers qui procèdent à l'inspection des étrangers à bord d'un navire à l'arrivée et en partance. Le Manuel d'exécution de la loi appuie et oriente les agents de l'ASFC qui assument leurs responsabilités relatives à l'exécution de la loi. Tous les manuels et PNE sont mis à jour en fonction des besoins.

Les gestionnaires et les agents des services frontaliers de l'ASFC interrogés dans les régions ont émis des craintes quant au manque de directives qui énoncent les normes minimales pour les installations matérielles, les outils et les systèmes requis dans les points d'entrée maritimes afin de traiter de façon appropriée les navires, les passagers et les membres d'équipage. Ils étaient d'avis que cela a créé des écarts dans la prestation, le ciblage et les examens dans l'ensemble des régions.

Le Manuel sur le traitement des personnes exige que lorsqu'un navire arrive au port, la passerelle soit surveillée[40]. Alors que le personnel de l'ASFC dans certains ports surveille les passerelles lorsque le navire est au quai, il ne le fait pas dans d'autres ports. La surveillance des passerelles est considérée par les gestionnaires et les agents des services frontaliers dans les régions comme une activité peu utile. Pour la remplacer, le district du Sud du Nouveau-Brunswick et de l'Île-du-Prince-Édouard a adopté une stratégie de patrouille[41] dans le cadre de laquelle les agents des services frontaliers effectuent des fouilles de navires et de cabines et procèdent à des entrevues approfondies auprès des voyageurs et de membres d'équipage identifiés et à d'autres activités plus propres à atténuer les risques. Aucune donnée n'était disponible pour déterminer si cette stratégie de patrouille avait abouti à des mesures d'exécution de la Loi.

Le dédouanement des navires de croisière en ce qui a trait à l'examen des documents et aux vérifications effectuées est fait différemment dans différents ports et régions. Dans certains ports, les agents des services frontaliers montent à bord du navire pour traiter les documents (conformément au Manuel sur le traitement des personnes), alors que dans d'autres, les agents des services frontaliers font le nécessaire pour que les documents soient amenés par les responsables du navire au bureau de l'ASFC approprié. Le Manuel stipule clairement que les « agents des services frontaliers monteront à bord du navire à son arrivée afin de s'assurer que… les documents soient présentés[42] ». Plusieurs pratiques actuelles sont donc contraires au processus énoncé.

L'évaluation a permis de noter que les processus suivis dans certains ports peuvent ne pas être conformes aux exigences de la Loi sur les douanes et de la LIPR. Par exemple, les agents des services frontaliers doivent mener des entrevues auprès des voyageurs et des membres d'équipage à l'arrivée. Selon la Loi sur les douanes, quiconque entre au Canada, quelle que soit sa nationalité, doit « se présenter sans délai devant un agent et répondre véridiquement aux questions que ce dernier lui posent… »[43]. De plus, la LIPR stipule que « quiconque cherche à entrer au Canada est tenu de se soumettre au contrôle visant à déterminer s'il a le droit d'y entrer ou s'il est autorisé, ou peut l'être, à y entrer et à y séjourner »[44]. Même si le nombre de passagers et de membres d'équipage à bord des gros navires de croisière rend cette exigence difficile à respecter, dans certains ports, les agents des services frontaliers ne rencontrent pas les voyageurs et les membres d'équipage et se contentent de demander que les passeports de ces personnes leur soient apportés au bureau de l'ASFC par le personnel du navire de croisière.

Lorsqu'une personne est jugée interdite de territoire au Canada et représenter un risque, cette personne doit être renvoyée. En ce qui a trait aux personnes qui sont interdites de territoire mais qui ne présentent pas de risque, les agents peuvent décider d'émettre une Autorisation de quitter le Canada[45], tout en permettant aux passagers de poursuivre leur croisière. Les agents des services frontaliers informent l'agent de sécurité du navire ou toute autre autorité pour dire que ce passager particulier doit rester à bord en tout temps. Cet ordre de rester à bord est habituellement donné de vive voix, même si les Opérations maritimes de Montréal font signer un formulaire confirmant l'ordre de rester à bord au responsable du navire de croisière. Cependant, les agents des services frontaliers qui émettent une Autorisation de quitter le Canada n'informent pas toujours les ports suivants qu'un ordre de ce type a été donné et il n'y a donc pas d'assurance que la personne se conforme à cet ordre.

Des forums régionaux existent pour que l'ASFC et les intervenants du secteur privé discutent des questions relatives à l'industrie des croisières. Cependant, au niveau national, le comité national principal de l’industrie/ASFC est resté inactif au cours des deux dernières années.

Les représentants de l'industrie des croisières interrogés pour cette évaluation ont indiqué qu'ils avaient une bonne relation de travail avec l'ASFC au niveau régional et qu'ils étaient satisfaits des services qu'ils recevaient de l'ASFC. Les agents des services frontaliers font bien leur travail et sont en mesure de procéder au dédouanement des navires commerciaux de passagers en temps opportun, ce qui permet aux passagers de débarquer rapidement pour leurs voyages et leurs excursions quotidiens. L'Autorité portuaire de Vancouver organise une réunion annuelle avec les représentants de l'ASFC, les agents maritimes, les compagnies de croisières, les autres ministères et les autorités locales (c.-à-d., ville de Vancouver, Services de police de Vancouver) pour discuter des problèmes et des succès de la dernière saison de croisière et des calendriers pour la saison suivante. Cela permet de procéder à des améliorations et à une facilitation continue du fait que la planification et les calendriers des croisières se font avec deux ans d'avance. L'industrie des croisières a considéré cela comme une pratique exemplaire.

Cependant, les mêmes représentants ont signalé qu'une meilleure communication entre les principaux intervenants au niveau national serait bénéfique. Le Comité de planification à long terme des croisières[46] a été créé pour « partager l'information, entamer des discussions utiles et trouver des solutions qui appuient les mandats et missions de l'ASFC et de l'industrie des croisières[47] ». Même si ce comité est supposé avoir des réunions deux fois par an[48], ses membres se sont réunis pour la dernière fois en décembre 2009[49]. L'industrie des croisières établit le calendrier des croisières deux ans à l'avance. Les représentants de l'industrie ont indiqué que le comité offre un excellent forum pour discuter et planifier ensemble afin de mieux satisfaire aux besoins des saisons de croisière ultérieures.

La Conférence des gestionnaires de l'ASFC dans le mode maritime est supposée être organisée chaque année. Elle fournit un forum où les questions clés relatives à l'environnement maritime, y compris les questions propres aux navires de croisière, sont débattues. Cependant, il n'a pas eu de réunion depuis octobre 2008, ce qui, selon les gestionnaires et les agents des services frontaliers régionaux de l'ASFC, a abouti à peu de communication entre l'AC et les régions en ce qui a trait aux activités et aux pratiques exemplaires.

Les représentants de Transports Canada ont mentionné que des communications supplémentaires avec l'ASFC seraient bénéfiques. Une question relative aux cartes d'identité portuaires exigées en vertu du Règlement sur la sûreté du transport maritime a été soulevée par Transports Canada, diverses autorités portuaires et les gestionnaires et le personnel de l'ASFC[50]. Les agents de l'ASFC demandent à avoir de telles cartes pour avoir accès aux ports maritimes et aux quais, même si la police locale et la Gendarmerie royale du Canada en sont exemptées. Des négociations au niveau des ports ont eu lieu pour assurer la sécurité des renseignements personnels sur les agents, ce qui a entraîné des cartes contenant des renseignements différents selon les ports. Il est prévu que les modifications réglementaires de Transports Canada pour 2011 contiennent une disposition permettant à chaque employé du gouvernement du Canada dans l'exercice de ses fonctions à une installation maritime, qu'il soit sur un navire ou non, d'entrer dans une zone d'accès réservé dès que Transports Canada aura confirmé la cote de sécurité de l'employé.

Une formation obligatoire propre au mode maritime est fournie aux agents des services frontaliers par les régions, mais la formation complète n'est pas toujours offerte en raison des limites imposées sur les ressources.

Les agents des services frontaliers doivent avoir reçu la formation en milieu de travail à bord de navires[51] ou dans le mode maritime[52] qui est offert dans les régions afin de monter à bord des navires et de procéder au dédouanement. Ces cours sont aussi exigés pour tous les cours de formation offerts par le Centre maritime d'expertise, comme les cours sur la fouille des navires et sur l'entrée dans les espaces clos à bord de navires. Étant donné que les traversiers sont considérés comme une extension du mode routier et que les bateaux d'excursion sont de petits moyens de transport, ces cours ne sont pas obligatoires pour les agents afin de monter à bord de ces navires.

Selon les besoins du port, le cours en milieu de travail de cinq jours est réduit à quatre jours pour se concentrer sur les navires maritimes ou à trois jours pour se concentrer sur les conteneurs. Cependant, le cours de formation en milieu de travail dans le mode maritime a été ramené à seulement un ou deux jours à Victoria (C.-B.) en raison du manque de ressources. Cela a abouti à ce que les agents des services frontaliers ne reçoivent pas toute l'information requise pour terminer le cours de formation en milieu de travail dans le mode maritime conformément aux directives nationales. La Direction générale des ressources humaines est informée de ce problème et travaille à trouver une solution.

Il n'y a que peu de données disponibles portant spécifiquement sur le dédouanement des navires commerciaux de passagers.

Les agents des services frontaliers recueillent des statistiques sur leurs activités quotidiennes, qui sont transférées chaque mois au G11[53] à l'AC où elles sont regroupées pour donner un aperçu à l'échelle nationale. Étant donné que les données G11 ne sont pas ventilées selon les dédouanements de navires de croisière[54] et de traversiers[55], la Section du contrôle et des rapports opérationnels de la Direction des opérations frontalières a fourni aux régions une feuille de calcul électronique Excel pour saisir ces données. Cependant, l'information fournie ne contient pas tous les éléments clés nécessaires pour déterminer l'efficacité des activités de programme. Les éléments manquants comprennent des renseignements comme le nombre de passagers et de membres d'équipage contrôlés, le nombre d'examens, le nombre d'examens fructueux, le nombre de visas de résident temporaire confirmés, le nombre de personnes jugées interdites de territoire et le nombre d'Autorisations de quitter le Canada et de permis de résident temporaire délivrés aux voyageurs à bord de tous les types de navire. De plus, les agents des services frontaliers ne signalent pas le nombre d'avis comportant un risque élevé émis pour les déchets internationaux ou le nombre de navires qui ne respectent pas le règlement sur les provisions de bord. Lorsqu'elle n'enregistre pas les détails ou les raisons d'un avis comportant un risque élevé, l'ASFC ne peut pas assurer le suivi de l'observation des navires.

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Dans quelle mesure le dédouanement des navires commerciaux de passagers contribue-t-il à l'identification et à l'interdiction d'entrée des personnes et des marchandises non admissibles?

Même si les évaluations des risques indiquent que les passagers et les membres d'équipage de navires de croisière présentent un faible risque, les agents des services frontaliers et les gestionnaires ont dit craindre qu'ils ne soient utilisés pour entrer illégalement au Canada ou pour importer ou exporter de la contrebande.

L'évaluation de la menace présentée par les navires de croisière de 2006, l'Évaluation du risque à la frontière de 2008 et l'Évaluation nationale du risque dans les bureaux de 2010 jugent les passagers et les membres d'équipage d'un navire de croisière à faible risque. Cela a été déterminé partiellement à partir des saisies passées et des infractions à la LIPR. Cependant, étant donné qu'il y a peu de fouilles de navires effectuées et que de nombreux ports n'ont pas d'installations qui permettent un examen au secondaire, la gravité des faits et les risques associés aux passagers et membres d'équipage de navires de croisière pourraient être sous-évalués. En 2008, 212 migrants irréguliers[56] dans le mode maritime ont été repérés[57]. Le pourcentage de ces personnes qui sont arrivées à bord de navires commerciaux de passagers n'est pas connu.

Le nombre de saisies en 2009-2010 a diminué considérablement par rapport aux trois années précédentes. Les bijoux et les stupéfiants restent les saisies les plus communes à bord des navires commerciaux de passagers (Schéma n° 6).

Par rapport à l'ensemble des navires maritimes, les navires de croisière et les traversiers ont été à l'origine de 95 % des saisies de bijoux et de 58 % des saisies de stupéfiants au cours de la même période. Cependant, la valeur des saisies liées aux navires de passagers a été négligeable. Par exemple, au cours de l'exercice 2009-2010, les saisies de bijoux liées aux navires de passagers et aux traversiers ont représenté 9 % (valeur de 9 961 $) du nombre total de saisies de bijoux effectuées dans le mode maritime (117 363 $). De plus, les saisies de stupéfiants à bord de navires de passagers et de traversiers en 2009-2010 ont été évaluées à 2 095 $, comparées à 11 882 253 $ dans l'ensemble du mode maritime, ce qui représentent moins de 1 % de la valeur totale.

Schéma n° 6 : Saisies de l'ASFC à bord de navires commerciaux de passagers de 2005-2006 à 2009-2010
Groupe de produits 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 Total
Total 150 174 166 193 99 782
Ensemble du mode maritime 619 555 477 488 499 2638
Boissons alcoolisées 11 5 9 21 5 51
Pornographie juvénile 1 0 0 1 7 9
Vêtements et chaussures 5 8 3 8 3 27
Bijoux 23 61 67 62 38 251
Stupéfiants/drogues/produits chimiques 85 69 63 53 28 298
Autres[58] 17 22 14 19 11 83
Produits du tabac 5 2 1 17 1 26
Montres 3 7 9 12 6 37

Source : Système intégré d'exécution des douanes, septembre 2010.

Ces données montrent que le risque associé aux navires commerciaux de passagers, en terme de marchandises non admissibles, est faible. Cette observation est en outre confirmée par des déclarations faites par les groupes de réflexion selon lesquels les saisies de drogues à bord de navires de croisière ne portent que sur de petites quantités destinées à la consommation personnelle.

L'ASFC n'a aucune autorité législative pour exiger[59] des responsables de navires de croisière, de traversiers et des organisateurs de voyages qu'ils fournissent à l'ASFC l'IPV/DP, ce qui limite l'efficacité et la promptitude des activités de ciblage de l'Agence.

À l'heure actuelle, les responsables de navires de croisière et certains responsables de traversiers transmettent l'information préalable[60] volontairement, mais la qualité et l'intégrité de l'information varient fortement. Les manifestes arrivent par télécopieur ou courriel et sont parfois difficiles à lire étant donné qu'ils peuvent être rédigés à la main. De plus, ils sont souvent incomplets ou sous forme non transférable. Cela nuit à la capacité de l'Agence de cibler efficacement les personnes et les marchandises à risque élevé.

Il n'y a aucun programme, stratégie ou outil de ciblage automatisé national pour les passagers et les membres d'équipage des navires de croisière, des traversiers et des bateaux d'excursion, ce qui fait que le ciblage exécuté dans l'ensemble des régions peut varier. Habituellement, l'ASFC saisit les noms des personnes dans le système Recherche intégrée à la frontière et dans d'autres bases de données pertinentes en fonction des besoins, y compris le Système intégré d'exécution des douanes, le Centre d'information de la police canadienne et le Système de soutien aux opérations des bureaux locaux. Cependant, aucune région ne procède à un ciblage avant l'arrivée visant la totalité des passagers et des membres d'équipage. Les opérations de ciblage à Halifax ont procédé à une vérification en 2007 où la totalité des passagers et des membres d'équipage ont été contrôlés à l'aide de diverses bases de données de l'ASFC afin de mieux comprendre les risques associés aux mouvements des navires de croisière.

Il y a un dédoublement des efforts dans le ciblage des passagers et des membres d'équipage à bord de navires de croisière étant donné qu'ils peuvent être ciblés plusieurs fois s'ils s'arrêtent dans plusieurs ports d'escale au Canada.

Chaque région fait son propre ciblage et les mêmes passagers et membres d'équipage peuvent donc être ciblés plusieurs fois. De plus, lorsqu'un navire de croisière arrive à un second port d'escale canadien, les agents dans ce port ne connaissent pas le pourcentage de passagers et de membres d'équipage qui ont fait l'objet d'un contrôle et ne savent donc pas si quelqu'un à bord n'est pas autorisé à débarquer. Par conséquent, il n'y a aucune assurance que la totalité des passagers et des membres d'équipage seront contrôlés pendant que le navire sera dans les eaux canadiennes ou que les personnes qui doivent rester à bord pendant que le navire est dans les eaux canadiennes resteront réellement à bord. Un minimum d'information préalable à l'arrivée est reçu au sujet des passagers et des membres d'équipage des traversiers et des bateaux d'excursion et un ciblage limité est effectué.

Les personnes interviewées ont déclaré qu'elles n'avaient pas les ressources humaines ou les outils requis pour faire défiler la liste des noms de la totalité des passagers et membres d'équipage et qu'elles analysent donc seulement ceux des personnes jugées à risque élevé. Les agents définissent un groupe à risque élevé pour un navire de croisière spécifique en fonction du pays d'origine et des données démographiques (p. ex., sexe et âge) et rencontrent les personnes d'intérêt seulement après leur arrivée.

Dans son rapport sur le financement des initiatives de sécurité publique (Initiative sur le contrôle des passagers et des membres d'équipage), l'ASFC déclare que la totalité des navires font l'objet d'un contrôle, selon le nombre total de navires pour lesquels des avis préalables à l'arrivée ont été reçus. Cependant, ce rapport ne comprend pas le nombre de passagers et de membres d'équipage ayant fait l'objet d'un contrôle.

Le recueil de cette information est compliqué par l'incapacité de l'Agence à demander des renseignements préalables sur les passagers, ce qui lui rend difficile d'interdire l'entrée des migrants illégaux et de ceux jugés présenter un risque pour la sécurité. Alors que le financement pour les Initiatives de sécurité publique a été conçu pour accroître le recours par l'Agence à du matériel de détection de la contrebande, aux fonctions d'analyse et de ciblage et à l'identification et à l'interdiction d'entrée des personnes à risque élevé, l'équipe d'évaluation n'a pu trouver aucun élément de preuve indiquant que ces fonds étaient destinés au traitement des passagers et des membres d'équipage des navires commerciaux de passagers.

Les installations varient d'un port à l'autre en terme de structure matérielle, d'outils et de systèmes et ces différences nuisent à la capacité de l'ASFC d'interdire l'entrée des personnes et des marchandises interdites de territoire.

Il n'y a pour l'instant aucun cadre d'orientation fourni concernant les normes minimales de l'ASFC pour les installations dans les ports maritimes accueillant des navires de croisière, des traversiers et des bateaux d'excursion. Par conséquent, les installations pour le dédouanement des navires commerciaux de passagers sont souvent sous-optimales et varient grandement dans l'ensemble du pays. La Direction des opérations environnementales se sert du Guide des exigences et de la planification de l'exploitation des installations pour les aéroports comme base pour les nouvelles des installations dans les modes maritimes. Alors que les installations aéroportuaires sont tenues d'inclure des zones d'attente, des comptoirs d'inspection, des bureaux de paiement, des machines radioscopiques et des salles pour les entrevues, les documents et les fouilles personnelles, aucune de ces exigences n'existe dans les ports maritimes qui dédouanent les navires commerciaux de passagers.

En vertu de l'article 6 de la Loi sur les douanes, le propriétaire ou l'exploitant d'un quai qui reçoit des moyens de transports internationaux doit fournir, équiper et entretenir gratuitement des immeubles appropriés ou d'autres installations pour que les agents puissent procéder à la fouille de personnes de façon appropriée. Alors que des installations pour les navires commerciaux de passagers sont équipées de salles de dédouanement et de zones d'examen au secondaire, d'autres se trouvent dans des garages, des entrepôts ou dans des aires ouvertes au public. Dans les ports en région éloignée, il se peut qu'il n'y ait aucune structure ou installation matérielle. Les agents peuvent ne pas avoir accès à un espace pour procéder aux inspections et il peut n'y avoir aucun système et équipement de détection de la contrebande disponible. Sur les six emplacements d'opérations des navires de croisière visités, seulement une[61] était entièrement automatisée et munie d'ordinateurs et de lecteurs de documents aux lignes d'inspection primaires et secondaires. Sur les trois installations pour traversiers visitées, une[62] était automatisée, alors qu'une autre[63] avait un ordinateur avec un accès en ligne à la Recherche intégrée à la frontière.

La conception de certains terminaux est telle qu'il est possible que les passagers et les membres d'équipage en sortent sans être traités par un agent des services frontaliers. Par exemple, dans un port, les murs de partition ont été enlevés, supprimant ainsi la zone neutre[64] d'une zone de contrôle des douanes. Cela est encore plus compliqué par le manque de signalisation appropriée indiquant clairement aux passagers qu'ils sont dans une zone de contrôle. Au cas où un agent des services frontaliers trouverait une arme dans les bagages d'un voyageur, la politique lui ordonne de dégainer son arme[65]. Cependant, la politique mentionne aussi que lorsqu'ils sont à la vue du public, les agents devraient éviter de dégainer leur arme de poing. Sans zones d'examen secondaires appropriées, les agents ne sont pas en mesure de respecter ces politiques et d'utiliser efficacement les tactiques de maîtrise et de défense[66].

De nombreuses installations n'ont pas de cellules de détention. Par conséquent, si un des voyageurs doit être détenu, les agents des services frontaliers peuvent devoir le faire à bord du navire ou dans une zone non désignée.

Les passagers de traversiers qui débarquent à pied ou en voiture sont tenus de se rendre à la ligne d'inspection primaire (LIP). Même si les traversiers sont considérés comme un prolongement des autoroutes, les emplacements pour les traversiers n'ont pas le même accès aux outils, comme la Ligne d'inspection primaire intégrée du mode routier et les lecteurs de plaque d'immatriculation. Dans les emplacements pour les traversiers, où les outils de base (ligne d'inspection primaire intégrée ou ligne d'inspection primaire intégrée autoroute) ne sont pas disponibles, l'Agence n'est pas en mesure de repérer les voyageurs, les véhicules ou les avis de surveillance à risque élevé. Les passagers des bateaux d'excursion sont interrogés à bord du navire ou sous une marquise. Ces emplacements n'ont pas accès aux systèmes et aux outils, comme l'équipement de détection de la contrebande.

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Dans quelle mesure le dédouanement des navires commerciaux de passagers permet-il de s'assurer que les voyageurs, les marchandises et les moyens de transport/navires respectent les exigences de l'ASFC et d'autres ministères?

Les inspections visant à assurer l'observation des exigences d'autres ministères ne sont pas faites de façon uniforme dans l'ensemble des régions.

Les agents des services frontaliers ont la responsabilité de procéder à des inspections de la nourriture et des déchets[67]. Selon le Manuel sur le traitement des personnes, ils doivent monter à bord du navire et évaluer les installations prévues pour les déchets et l'entreposage du recyclage, inspecter le stock de nourriture et s'assurer que tous les aliments frais et congelés sont approuvés par le ministère de l'Agriculture des É.-U. ou par l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA). Par conséquent, lorsque le navire de croisière arrive dans un port canadien pour la première fois durant toute saison de croisières donnée, l'agent des services frontaliers doit procéder à une inspection afin d'évaluer si le navire observe le règlement de l'ACIA. Dès qu'un certificat de faible risque est délivré, le navire n'a plus besoin d'être inspecté pour le reste de la saison des croisières. Dans les autres ports visités (p. ex., Halifax, N.-É. et Victoria, C.-B.), les agents interrogent seulement les responsables des navires sur les déchets et les provisions de bord et ne procèdent pas régulièrement à des examens.

À la fin de l'inspection, un Avis d'inspection est fourni à l'agent de sécurité du navire ou à une autre autorité indiquant le niveau de risque qui sera attribué au navire lors de sa prochaine arrivée au Canada. Si le navire est jugé à faible risque, ses déchets peuvent être traités comme s'il s'agissait de déchets canadiens lors des arrivées ultérieures du navire au Canada. Cependant, si le navire est jugé à risque élevé, des mesures spéciales devront être prises pour traiter les déchets[68]. L'Avis d'inspection n'énonce pas la raison de la cote de risque et l'ASFC n'essaie pas d'obtenir cette information et l'Agence est donc incapable de fournir l'assurance que des mesures spécifiques ont été prises par les responsables du navire.

Lorsqu'une sanction administrative pécuniaire est imposée pour non-conformité, elle n'est pas utilisée par toutes les régions et il ne peut être déterminé combien ont été imposées à des navires commerciaux de passagers.

Le Manuel sur le traitement des personnes mentionne les deux sanctions administratives pécuniaires applicables aux navires de croisière[69] :

  • C207 : le capitaine d'un navire a omis de mettre de sous clé ou sous scellés les boissons alcoolisées, les produits du tabac et autres produits destinés à la vente sur le navire et de les garder ainsi pendant que le navire était dans le port.
  • C018 : Une personne responsable d'un moyen de transport commercial arrivant au Canada a omis de conduire immédiatement les passagers et l'équipage à un bureau de douane désigné qui soit ouvert.

De 2004-2005 à 2009-2010, 68 sanctions administratives pécuniaires C207 ont été imposées à des navires maritimes, dont 57 ont été imposées dans la région du Pacifique (Schéma n° 7)[70]. D'autres sanctions administratives pécuniaires peuvent avoir été imposées suite au traitement de navires commerciaux de passagers. Par exemple, des bijoux d'une valeur de 40 000 $ ont été enlevés d'un navire de croisière sans avoir à présenter les documents requis à l'ASFC dans la région du Pacifique pour lesquels une sanction administrative pécuniaire C366 a été imposée. Étant donné que le système ne saisie pas le type de navire, le type et le niveau de l'infraction commise par les navires commerciaux de passagers ne sont pas connus.

Schéma n° 7 : Nombre total de sanctions administratives pécuniaires C207 dans le mode maritime imposées par région de 2004-2005 à 2009-2010
Région Nombre d'infractions Valeur nette ($)
Total 68 90 000 $
Atlantique 6 6,000 $
Québec 5 5,000 $
Nord de l'Ontario 0 0 $
Région du Grand Toronto 0 0 $
Windsor/St. Clair 0 0 $
Niagara/Fort Erie 0 0 $
Prairies 0 0 $
Pacifique 57 79 000 $

Source : Système intégré de rapports de gestion, Avis de sanctions

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Dans quelle mesure les activités de l'ASFC améliorent-elles les services frontaliers et la satisfaction des clients grâce à l'existence d'ententes de services élargies (recouvrement des coûts)?

Le recouvrement des coûts permet à l'ASFC d'offrir des services élargis dans des régions qui n'en bénéficieraient pas autrement. Étant donné que la viabilité de l'industrie des croisières dépend en partie de l'ajout de nouvelles destinations, la demande de dédouanement à des emplacements non désignés augmente.

Le recouvrement des coûts est employé comme moyen d'offrir un plus grand nombre de possibilités de dédouanement[71] dans des emplacements non désignés[72]. Le nombre d'ententes[73] de recouvrement des coûts visant le dédouanement dans des emplacements non désignés s'est accru, passant de 18 à 37 de 2006-2007 à 2009-2010, soit une augmentation de 44 % (Schéma 8).

Sur une base régionale, les régions de l'Atlantique et du Québec ont connu les plus fortes augmentations du nombre de dédouanements[74] de navires à des emplacements non désignés, soit des augmentations de 170 % et de 115 % respectivement. Au cours des dernières années, de nouveaux marchés ont été créés pour les croisières dans le Nord et à Terre-Neuve-et-Labrador. Durant la même période, l'ASFC a procédé à 37 dédouanements de navires de croisière à des emplacements non désignés au Nunavut, 25 à Terre-Neuve-et-Labrador et 60 au Québec[75].

Schéma n° 8 : Nombre total de dédouanements de navires de croisière avec recouvrement des coûts dans des emplacements non désignés de 2006-2007 à 2009-2010

Total des dédouanements avec recouvrement des coûts – Emplacements non désignés
 

Atlantique

Québec

Nord de l’Ontario

Pacifique

Autre

Ports nationaux

2006-2007

10 13 13 19 0 55

2007-2008

7 11 15 15 2 50

2008-2009

12 8 19 12 0 51

2009-2010

26 30 11 11 1 79

Total

55 6 58 57 3 235

 

En raison de la nature saisonnière du dédouanement des navires de passagers, il peut être difficile pour les régions de répondre à la demande accrue de services. La direction de l'ASFC dans le Nord de l'Ontario a aussi dit que la prestation de services en vertu d'ententes de recouvrement des coûts pour les arrivées au Nunavut est problématique étant donné que les dates et les heures d'arrivée des navires peuvent varier en raison de changements d'horaire de dernière minute et du temps. Cela a une incidence sur la capacité des régions à planifier efficacement le déploiement d'agents des services frontaliers dans des emplacements non désignés.

Les désignations actuelles des emplacements en vertu de l'article 5 de la Loi sur les douanes ne tiennent pas compte des mouvements des navires de croisière ou des bateaux d'excursion au Canada.

En 2008-2009, 12 emplacements d'opérations des navires de croisière[76] n'ont reçu aucun passager ou navire alors qu'en 2009-2010, 10 emplacements d'opérations des navires de croisière n'ont reçu aucun navire. Durant la même période, l'île Pelée (Ont.) et Dawson City (Yn) ont reçu le plus petit nombre de traversiers, soit 4 253 et 3 552 passagers respectivement. De plus, même si le Manuel sur le traitement des personnes mentionne que les bateaux d'excursion doivent être dédouanés à des emplacements pour les traversiers[77], aucun dédouanement de bateaux d'excursion n'a été fait dans un de ces emplacements. Les deux points d'entrée qui reçoivent les bateaux d'excursion sont désignés comme des emplacements NEXUS/mode MARITIME et de Déclaration par téléphone.

Schéma n° 9 : Nombre de passagers et de membres d'équipage aux emplacements d'opérations des navires de croisière et de traversiers de 2008-2009 à 2009-2010
Région Nombre d'emplace-ments d'opérations des navires de croisière Mouvements en 2008-2009 Mouvements en 2009-2010 Nombre d'emplace-ments de traversiers Mouvements en 2008-2009 Mouvements en 2009-2010
Total 24 1 723 850 1 316 471 12 836 952 757 244
Atlantique 7 361 240[78] 268 605[79] 3 63 109 55 183
Québec 2 114 548 112 676 0 - -
Région du Grand Toronto 3 0 70[80] 0 - -
Nord de l'Ontario 1 0 818 1 26 203 23 814
Niagara/Fort Erie 5 0 0 0 - -
Windsor/St. Clair 2 0 0 3 319 224 276 405
Pacifique 4 1 248 062 934 302 5 428 416 401 842

Source : Résumés du G11, navires de croisière et traversiers en 2008-2009 et 2009-2010.

Les intervenants du secteur privé interrogés ont indiqué de façon unanime qu'ils aimeraient voir un plus grand nombre d'emplacements d'opérations des navires de croisière.

En raison de l'immense littoral et de la confiance accordée aux industries dans le mode maritime, y compris l'industrie du tourisme, à Terre-Neuve-et-Labrador, la Cruise Association of Newfoundland & Labrador prétend que les deux emplacements d'opérations des navires de croisière existants (St Johns et Corner Brook) ne sont pas suffisants pour répondre aux besoins de l'industrie. Les intervenants du secteur privé ont suggéré qu'il faudrait ajouter deux nouveaux emplacements d'opérations des navires de croisière, un à Naine (T.-N.-L.) et un à St Anthony (T.-N.-L.). De 2006-2007 à 2009-2010, aucun dédouanement de navire de croisière n'a été enregistré à Naine et 16 l'ont été à St. Anthony. La direction de l'ASFC a indiqué qu'il n'y avait pas suffisamment de circulations dans ces régions pour justifier la désignation de deux nouveaux emplacements.

Les intervenants du secteur privé ont mentionné qu'un emplacement d'opérations des navires de croisière devrait être établi à Iqaluit (Nt) afin de répondre aux besoins croissants du créneau des petites croisières haut de gamme dans l'ensemble du Nord. Les représentants de l'industrie ont mentionné leurs préoccupations au sujet du coût de dédouanement des navires dans le Nord lié aux ententes de recouvrement des coûts conclues avec l'ASFC. En 2009-2010, 11 navires de croisière ont été dédouanés au Nunavut, pour un coût moyen de 17 245 $ par navire.

La direction et le personnel de l'ASFC et les intervenants du secteur privé ont indiqué que le niveau des services offerts/reçus en vertu des ententes de recouvrement des coûts est différent de ce qui est offert/reçu aux points désignés durant les heures désignées. Dans certains cas, les services de recouvrement des coûts dans un emplacement non désigné étaient plus conformes aux politiques et procédures que les services offerts à un bureau désigné. Par exemple, les services de recouvrement des coûts pour la région du Québec sont assurés par quatre agents des services frontaliers basés à Québec[81]. Dans ces cas, les agents des services frontaliers surveillent les passerelles et procèdent à tous les dédouanements requis pendant que le navire est à quai. Cependant, il a été signalé par l'industrie que le même niveau de service n'est pas toujours offert aux emplacements d'opérations des navires de croisière en région.

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4. Démonstration de l'efficience et de l'économie

Les activités de dédouanement des navires commerciaux de passagers sont-elles rentables? Économiques?

Les dépenses générales relatives au dédouanement des navires de croisière, des traversiers et les bateaux d'excursion sont estimatives.

Chaque région fait le suivi des frais salariaux d'une façon différente. Pour les régions qui font le suivi des coûts par activité (par exemple, traitement au primaire et au secondaire), les dépenses salariales par mode ou type de navires n'étaient pas disponibles et par conséquent les données ne représentent pas un décompte précis des dépenses et peuvent sous-estimer les dépenses réelles. Selon les données disponibles, l'ASFC a dépensé environ 7,6 millions de dollars en 2009-2010 pour le dédouanement des navires commerciaux de passagers. Les dépenses sont restées relativement constantes au cours des trois dernières années (Schéma n° 10).

Schéma n° 10 : Dépenses générales pour le dédouanement des navires commerciaux de passagers de 2005-2006 à 2009-2010
Région 2005–2006 2006–2007 2007–2008 2008–2009 2009–2010 Total
Total 5 416 501 $ 5 259 247 $ 6 912 894 $ 7 213 956 $ 7 639 336 $ 32 441 934 $
Total incluant les coûts des services internes 6 981 867 $ 6 779 169 $ 8 910 720 $ 9 298 789 $ 9 847 104 $ 41 817 653 $
Atlantic 0 $ 0 $ 1 136 400 $ 1 132 000 $ 1 509 000 $ 3 777 400 $
Nord de l'Ontario 622 000 $ 836 855 $ 944 009 $ 1 137 792 $ 1 099 898 $ 4 640 554 $
Grand Toronto 1 092 473 $ 577 658 $ 857 041 $ 932 068 $ 931 557 $ 4 390 797 $
Windsor/St. Clair  986 451 $ 1 014 388 $ 1 179 080 $ 1 194 120 $ 1 259 656 $ 5 633 695 $
Québec 283 000 $ 294 000 $ 295 000 $ 355 500 $ 339 000 $ 1 566 500 $
Prairies 4 033 $ 1 322 $ 2 264 $ 0 $ 11 225 $ 18 844 $
Pacifique 1 509 544 $ 1 928 024 $ 1 955 100 $ 1 885 476 $ 1 957 000 $ 9 235 144 $
Sous-total 4 497 501 $ 4 652 247 $ 6 368 894 $ 6 636 956 $ 7 107 336 $ 29 262 934 $
AC 919 000 $ 607 000 $ 544 000 $ 577 000 $ 532 000 $ 3 179 000 $

Source : Direction générale du contrôle, novembre 2010.

Les dépenses régionales signalées pour les activités relatives au dédouanement des navires commerciaux de passagers ne sont pas proportionnelles aux volumes globaux des mouvements signalés par les régions individuelles.

En 2009-2010, la région du Grand Toronto a signalé des dépenses de près de 1 million de dollars pour les activités de dédouanement et le dédouanement d'un total de 70 passagers et membres d'équipage. Par contre, au cours de la même année, la région du Pacifique a signalé des dépenses de plus de 1,9 million de dollars (25,6 % du total des dépenses) mais a représenté 71 % des navires de croisière et 54 % des traversiers au cours de la même année. La région du Québec a signalé des dépenses faibles relativement au volume de ses mouvements. Compte tenu des dépenses signalées et du nombre de passagers traités dans chaque région en 2009-2010, l'écart régional pour le traitement des personnes à bord de navires commerciaux de passagers était important, allant de 1,46 $ à 13 307 $ (Schéma n° 11).

Schéma n° 11 : Coût par personne pour dédouaner les navires de croisière, les traversiers, les bateaux d'excursion par région en 2008-2009 et 2009-2010
Région 2008–2009 2009–2010
Dépenses Ensemble des mouvements des navires commerciaux de passagers[82] Coût/ passager[83] Dépenses Ensemble des mouvements des navires commerciaux de passagers[84] Coût/ passager[85]
Total 6 636 956 $ 2 591 517 2,56 $ 7 107 336 $ 2 115 989 3,36 $
Atlantique 1 132 000 $ 424 349 2,67 $ 1 509 000 $ 323 788 4,66 $
Nord de l'Ontario[86] 1 137 792 $ 56 882 20,00 $ 1 099 898 $ 66 906 16,44 $
Grand Toronto 932 068 $ 0 - 931 557 $ 70 13 307,96 $
Windsor – St. Clair 1 194 120 $ 4 966  3,74 $ 1 259 656 $ 276 405 4,56 $
Québec 355 500 $ 39 224 3,10 $ 339 000 $ 112 676 3,01 $
Prairies 0 $ 0 - 11 225 $ - -
Pacifique 1 885 476 $ 1 676 478 1,12 $ 1 957 000 $ 1 336 144 1,46 $

Source : Direction générale du contrôle et G11, novembre 2010.

Même si l'ASFC a reçu des fonds relatifs aux initiatives de la sécurité publique pour le dédouanement des navires commerciaux de passagers, il n'a pas été possible d'attribuer ces fonds à des activités de dédouanement spécifiques.

L'ASFC a reçu des fonds dans le cadre de deux initiatives de la sécurité publique relatives à cette évaluation : Inspection des navires de croisière et Contrôle des passagers et des membres d'équipage[87]. L'Initiative d'inspections des navires de croisière vise à intercepter les marchandises et les personnes inadmissibles, y compris les groupes criminels, les terroristes, les migrants illégaux et la contrebande. L'Initiative de contrôle des passagers et des membres d'équipage vise à accroître la capacité de l'ASFC de contrôler les navires et d'examiner les titres de voyage des membres d'équipage et des passagers dans le mode maritime afin d'interdire l'entrée des passagers clandestins, des membres d'équipage déserteurs, des personnes introduites illégalement, des supernuméraires interdits de territoire[88] et des personnes qui sont une menace pour la sécurité nationale. Il est à noter que les fonds pour le contrôle des passagers et des membres d'équipage ont été alloués pour tous les types de navires maritimes, et pas uniquement pour les navires commerciaux de passagers.

L'ASFC a reçu 19 420 200 $ de 2004-2005 à 2008-2009 pour l'Initiative d'inspection de navires de croisière et 27 440 800 $ pour l'Initiative de contrôle des passagers et des membres d'équipage au cours de la même période. Quant à 2009-2010, l'ASFC reçoit des fonds continus de 4,6 millions de dollars pour les inspections de navires de croisière et de 6,9 millions de dollars pour le contrôle des passagers et des membres d'équipage afin de poursuivre ces initiatives.

L'ASFC a perçu 495 000 $ pour le dédouanement des navires commerciaux de passagers en vertu d'ententes de recouvrement de coûts en 2009-2010[89]. Cependant, des questions ont été soulevées concernant le calcul des ententes et la redistribution des fonds récupérés.

Les taux sont déterminés à partir de facteurs comme le nombre d'agents des services frontaliers nécessaires, leurs salaires et les coûts de déplacement et d'hébergement. Le recouvrement des coûts ne doit rien coûter à l'ASFC et doit offrir une certaine souplesse pour assurer les services au-delà des niveaux de budget de base actuels[90]. Cependant, les entrevues avec la direction régionale ont permis de noter que la formule ne tenait pas compte des ressources consacrées à la rédaction, à la négociation et à la révision des ententes avec l'industrie, qui sont seulement valides pour une saison. De plus, alors que les points d'entrée offrent des services de dédouanement, ils ne reçoivent pas les fonds recouvrés durant l'exercice où les services ont été rendus. Lorsqu'ils sont recouvrés, les fonds sont transférés à la région spécifique et le sont souvent en fonctionnement et entretien et non pas en salaires. Cela impose une contrainte sur leurs budgets étant donné qu'une grande partie des dépenses engagées sont des salaires.

Le nombre global de dédouanements et les montants des recouvrements de coûts pour les navires de croisière dans les emplacements non désignés ont augmenté quelque peu de 2007-2008 à 2009-2010, même s'ils n'ont pas atteint les niveaux de 2006-2007 (Schéma n° 12). Le coût de dédouanement d'un navire et de ses passagers a plus que doublé de 2006-2007 à 2007-2008, passant de 2 697 $ à 6 105 $ par navire[91]. Le coût élevé associé au dédouanement de navires dans les régions du Québec et du Nord de l'Ontario peut être attribué en partie aux distances parcourues par les agents des services frontaliers pour se rendre aux emplacements en région éloignée. Le recouvrement des coûts pour les services offerts en dehors des heures d'ouverture dans les opérations des navires de croisière désignées s'est monté à 120 000 $ en 2009-2010 (Schéma n° 13).

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Schéma n° 12 : Nombre et coût des dédouanements avec recouvrement des coûts dans des emplacements non désignés par région de 2006–2007 à 2009–2010
Région 2006–2007 2007–2008 2008–2009 2009–2010
Navires Coûts Navires Coûts Navires Coûts Navires Coûts
Total 153 412 669 $ 48 293 041 $ 51 299 183 $ 58 375 172 $
Atlantique 108 169 189 $ 7 9 021 $ 12 41 728 $ 26 55 903 $
Québec 13 0 $ 9 64 082 $ 8 0 $ 19 121 352 $
Nord de l'Ontario 13 152 223 $ 16 106 832 $ 19 192 766 $ 11 190 254 $
Niagara/ Fort Érié 0 0 $ 1 2 258 $ 0 0 $ 0 0 $
Prairies 0 0 $ 0 0 $ 0 0 $ 1 3 746 $
Pacifique 19 91 257 $ 15 110 848 $ 12 64 689 $ 1 3 877 $

Source : Inventaire des contrats – Croisières, Unité des services de désignation, 2010

Schéma n° 13 : Nombre et coût des dédouanements avec recouvrement des coûts en dehors des heures d'ouverture habituelles dans les emplacements d'opérations des navires de croisière désignées par région de 2006–2007 à 2009–2010
Région 2006–2007 2007–2008 2008–2009 2009–2010
Navires Coûts Navires Coûts Navires Coûts Navires Coûts
Total 30 12 721 $ 36 45 026 $ 64 80 725 $ 100 120 189 $
Atlantique 29 9 080 $ 31 19 253 $ 60 39 430 $ 84 73 849 $
Québec 1 2 689 $ 5 25 773 $ 4 41 295 $ 16 46 340 $
Nord de l'Ontario 0 0 $ 0 0 $ 0 0 $ 6 3 043 $
Grand Toronto 0 0 $ 0 0 $ 0 0 $ 0 0 $

Niagara/

Fort Érié
1 952 $ 0 0 $ 0 0 $ 0 0 $

Windsor/

St Clair
0 0 $ 0 0 $ 0 0 $ 0 0 $
Prairies 0 0 $ 0 0 $ 0 0 $ 0 0 $
Pacifique 0 0 $ 0 0 $ 0 0 $ 0 0 $

Source : Unité des services de désignation, Résumé des services de recouvrement des coûts, 2010

Durant les visites sur place, il a été noté que les ports facturaient des frais de service spéciaux pour certaines activités de dédouanement, contrairement à ce qui est stipulé dans le Mémorandum D.

L'emplacement d'opérations des navires de croisière de Vancouver (C.-B.), par exemple, facture des « frais de service spéciaux »[92] pour le dédouanement des navires de croisière en dehors des heures d'ouverture des points désignés. Cela est fait principalement parce qu'il est plus facile et plus rapide de remplir les documents pour « les frais de service spéciaux » localement, alors qu'une entente de recouvrement des coûts exige l'approbation de l'AC et prendrait plus de temps à traiter. La compagnie de croisières paie 54 $ de l'heure par agent des services frontaliers pour des services qui peuvent nécessiter jusqu'à deux heures de travail. Pour chaque heure subséquente, la compagnie de croisières paie un taux horaire de 27 $ de l'heure par agent. Le temps passé par l'agent pour ses repas et ses pauses n'est pas facturé[93]. Le Mémorandum D énonce spécifiquement que les frais de service spéciaux peuvent être uniquement imposés pour le dédouanement de marchandises, non pour les modalités douanières des passagers ou membres d'équipage[94].

Y a-t-il des modèles plus efficients et efficaces pour atteindre les résultats prévus?

L'application du processus de dédouanement dans les modes aériens et routiers aux navires de croisière et à leurs passagers et membres d'équipage accroîtrait l'efficacité et l'efficience.

Les voyageurs qui arrivent au Canada dans les modes aérien et routier sont traités à un point d'entrée. Une fois les modalités effectuées aux fins de l'immigration et des douanes, ils sont autorisés à voyager au Canada sans être traités de nouveau par l'ASFC. La même chose s'applique généralement aux passagers et membres d'équipage arrivant à bord de traversiers, de bateaux d'excursion et de navires de croisière ayant 250 passagers et membres d'équipage ou moins à leur bord.

Toutefois, les navires de croisière ayant 250 passagers et membres d'équipage ou plus à bord ne sont pas entièrement dédouanés au premier point d'arrivée[95]. Les agents des services frontaliers peuvent traiter une partie des personnes en vertu de la LIPR en en interrogeant certaines, mais pas tous les passagers, en se basant sur l'information préalable à l'arrivée. Par contre, les modalités douanières ont lieu à la fin du voyage lorsque les passagers (et certains membres d'équipage) débarquent.

Ce processus crée certaines ambiguïtés quant à la portée de l'autorité de l'ASFC lorsque le navire de croisière poursuit son voyage à l'intérieur à destination d'autres ports – particulièrement lorsque le ciblage préalable à l'arrivée avant la prochaine escale permet de déterminer que les personnes sont interdites de territoire (c.-à-d., l'ASFC a-t-elle l'autorité d'interroger une personne à la prochaine escale même si cette personne a été autorisée à entrer selon les exigences en matière d'immigration à la dernière escale). Cette question est particulièrement pertinente sur la Côte Est où la majorité des itinéraires de croisière incluent plusieurs ports d'escale canadiens[96] et où le ciblage peut avoir lieu à Halifax (N.-É.), à Québec (Qc) et à Montréal (Qc).

La modification du modèle de traitement des gros navires de croisière diminuerait la nécessité d'avoir à surveiller les passerelles, à effectuer des vérifications de l'observation visant les provisions de bord, les bars, les casinos, les déchets et les provisions et des examens plusieurs fois lors d'un même voyage et permettrait de simplifier les activités de ciblage. Une fois dédouané à un emplacement d'opérations des navires de croisière, le navire serait libre de s'arrêter à d'autres ports au Canada sans que la présence de l'ASFC soit nécessaire[97], ce qui permettrait donc de réduire la nécessité d'avoir des ententes de recouvrement des coûts.

Des initiatives « Directement vers les É. U. » et « Directement jusqu'à l'autobus » permettent le transit accéléré des personnes à faible risque ayant déjà fait l'objet d'un contrôle qui embarquent à bord d'un navire de croisière à Vancouver (C. B.) ou en descendent.

En 2009-2010, 77 097 passagers ont participé à ces initiatives, soit 19 % de l'ensemble des passagers de croisière traités à Vancouver (C.-B)[98]. L'initiative Directement vers les É.-U. permet aux citoyens ou aux résidents permanents des É.-U. qui participent au programme de Vérification à bord d'être transférés du quai jusqu'à l'aéroport et vice-versa d'une manière sécuritaire. Ils doivent partir à bord de vols ayant déjà fait l'objet d'un contrôle à destination des É.-U. ou se rendre directement au terminal d'un navire de croisière à partir de l'aéroport le même jour. Leurs bagages sont déjà étiquetés et transférés séparément jusqu'à l'aéroport et à partir de l'aéroport. Directement jusqu'à l'autobus, n'est pas un processus de passage accéléré de la frontière (c.-à-d., une voie express) pour les citoyens et les résidents permanents des É.-U. qui se trouvent au terminal d'un navire de croisière. Pour participer, ils doivent partir à destination de l'aéroport à bord d'autobus nolisés et quitter le Canada à bord d'un aéronef le même jour.

Ces deux initiatives ont été lancées par le secteur privé (c.-à-d., l'Autorité de l'aéroport international de Vancouver et les compagnies de croisières) afin de réduire les temps d'attente. Les personnes interrogées du secteur privé et de l'ASFC étaient très satisfaites de la capacité des initiatives d'accélérer les modalités douanières pour les passagers des navires de croisière.

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5. Principales conclusions, recommandations et réponses de la direction

Il existe un besoin courant et permanent d'une présence de l'ASFC dans les points d'entrée maritimes pour dédouaner les navires commerciaux de passagers. Les activités de l'ASFC visent à faciliter l'entrée des voyageurs et marchandises légitimes et à empêcher les marchandises et les personnes non autorisées d'entrer au Canada. L'autorité de l'Agence découle de la Loi sur l'Agence des services frontaliers du Canada, de la Loi sur les douanes et de la LIPR étant donné que ces lois régissent les mouvements internationaux des voyageurs et des marchandises, y compris des passagers et des membres d'équipage arrivant au Canada à bord de navires de croisière, de traversiers et de bateaux d'excursion. Ces activités appuient et respectent le stimulus économique du gouvernement du Canada et les priorités nationales en matière de sécurité. Par exemple, le gouvernement a beaucoup investi au cours des deux dernières années dans la construction de terminaux de navire de croisière et dans l'infrastructure pour accélérer l'économie et créer des emplois. De plus, l'ASFC reçoit chaque année un total de 11,5 M$ sous forme d'investissements dans la sûreté maritime, même si le pourcentage réservé au dédouanement des navires commerciaux de passagers n'est pas connu.

Les navires de croisière de plus de 250 passagers et membres d'équipage ne sont pas totalement dédouanés à leur premier point d'arrivée[99]. Les agents des services frontaliers peuvent traiter des personnes à bord du point de vue de l'immigration, une fois qu'elles sont arrivées, en interrogeant certains passagers et membres d'équipage en se fondant sur des renseignements obtenus avant l'arrivée. Par contre, le dédouanement a lieu lorsque les passagers (et certains membres d'équipage) débarquent. Ce processus crée certaines ambiguïtés concernant l'envergure de l'autorité de l'ASFC lorsque le navire de croisière poursuit sa route vers d'autres ports à l'intérieur – particulièrement lorsque le ciblage avant l'arrivée effectué avant le port d'escale suivant permet de repérer des personnes interdites de territoires qui ont déjà été admises au Canada.

Harmoniser le dédouanement des gros navires de croisière avec celui d'autres modes (c.-à-d., aérien, routier et navires de croisière avec moins de 250 passagers et membres d'équipage à bord) permettrait de réduire la nécessité de surveiller les passerelles, d'effectuer des vérifications de conformité des provisions de bord, des bars, des casinos, des déchets et des provisions et des examens plusieurs fois à chaque voyage et de simplifier les activités de ciblage. Une fois totalement dédouané à un emplacement d'opérations des navires de croisière, le navire de croisière pourrait s'arrêter dans un autre port au Canada sans faire de nouveau l'objet d'un examen par l'ASFC[100]. Cela réduirait aussi le nombre d'ententes de recouvrement des coûts.

L'ASFC ne dispose pas d'un programme de ciblage des navires commerciaux de passagers et n'a aucun pouvoir législatif pour demander aux responsables de navires de croisière, de traversiers et aux organisateurs de voyages de lui fournir de l'Information préalable sur les voyageurs / Dossier passager (IPV/DP). Quelques renseignements préalables sont fournis volontairement par les responsables de navires de croisière; cependant, étant donné qu'il ne s'agit pas d'une exigence législative, les renseignements ne sont pas toujours reçus. Lorsqu'ils le sont, ils ne sont pas toujours en temps opportun, complets ou sous une forme utilisable. De plus, puisque chaque région procède à son propre ciblage des passagers et des membres d'équipage et que les résultats des ciblages ne sont pas communiqués au personnel dans les ports suivants, il y a un dédoublement des activités. De plus, seule une partie des passagers et des membres d'équipage des navires de croisière font l'objet d'une vérification avant l'arrivée, quel que soit le port. Le 1er avril 2010, une nouvelle autorité fonctionnelle responsable des ciblages a été créée, qui vise à regrouper les activités de ciblage au sein de l'ASFC. L'ASFC procède actuellement à l'élargissement de l'IPV/DP dans les modes de transport maritime et ferroviaire.

Les installations varient d'un port à l'autre en termes de structure matérielle, d'outils et de systèmes et ces différences nuisent à la capacité de l'ASFC d'interdire l'entrée des personnes et des marchandises non admissibles. Alors que le mode aérien utilise le Guide de la planification et des exigences pour l'exploitation des installations comme fondement pour les installations, il n'y a actuellement aucun cadre stipulant les normes minimales requises pour les services offerts aux navires de croisière[101] dans les ports maritimes. Les traversiers et les bateaux d'excursion sont visés par le Guide de conception des installations à la frontière terrestre qui fait actuellement l'objet d'une révision. Alors que certaines installations prévues pour les navires commerciaux de passagers sont équipées de salles de dédouanement et de secteurs pour l'examen au secondaire, d'autres se trouvent dans des garages, des entrepôts ou des zones publiques.

Compte tenu de ces constatations, l'évaluation recommande que :

Recommandation 1 :

La Direction générale des programmes devrait élaborer des options et un plan de mise en œuvre pour assurer ce qui suit : simplifier les processus liés au passage des grands navires commerciaux de passagers (y compris les passagers et l'équipage) en vue d'améliorer l'efficience et l'efficacité; renforcer les efforts de ciblage pour éviter tout dédoublement; évaluer la faisabilité du ciblage de tous les passagers et de l'équipe; faire correspondre les exigences relatives aux installations physiques, aux outils et aux systèmes à l'option privilégiée.


Réponse de la direction :

L'ASFC accepte la présente recommandation. La Direction générale des programmes donnera suite à cette recommandation en deux étapes :

La direction générale travaillera de concert avec la Direction générale du contrôle et la Direction générale des opérations afin d'élaborer des mesures (dans le cadre du régime législatif/de réglementation tout en tenant compte de la configuration actuelle des installations) qui pourraient être mises en œuvre d'un emplacement à l'autre d'ici août 2011. Ces mesures feront l'objet d'un suivi et un rapport sur les progrès et les résultats sera préparé d'ici décembre 2011.

Parallèlement, la Direction générale des programmes commencera dès maintenant à travailler afin d'apporter les modifications réglementaires nécessaires pour exiger que les navires commerciaux de passagers fournissent de l'information préalable sur les voyageurs à l'ASFC aux fins d'évaluation des risques (il faudra mener des consultations avec l'industrie). La direction générale demandera aussi des fonds pour la technologie de l'information et d'autres investissements nécessaires pour mettre en application l'information préalable sur les voyageurs dans le mode maritime. Après avoir établi le cadre législatif et obtenu le financement, la direction générale sera en mesure d'apporter d'importantes modifications au système de dédouanement des navires de passagers maritimes. Ces modifications amélioreront le service à la clientèle et la capacité d'évaluation des risques tout en assurant une plus grande efficacité. Le calendrier des modifications dépendra de la rapidité avec laquelle l'on trouvera des fonds et l'on achèvera le processus de réglementation.

L'Agence met actuellement en œuvre un nouveau modèle de prestation de services de ciblage qui regroupera le ciblage aérien et maritime dans un centre unique. Dès que le centre sera fonctionnel, les autorisations légales auront été obtenues et des améliorations auront été apportées aux systèmes de la technologie de l'information, des cibleurs des passagers maritimes effectueront le ciblage de tous les navires de croisière qui entreront au Canada. Le calendrier de la mise en œuvre de la capacité de ciblage des navires de croisière à l'unité de ciblage des passagers dépendra de la rapidité avec laquelle l'on trouvera des fonds pour l'information préalable sur les voyageurs en mode maritime et du processus de réglementation.

Jalons clés Date d'achèvement prévue
Présentation des mesures à court terme adoptées dans le cadre du modèle réglementaire, du financement et de l'infrastructure (d'un emplacement à l'autre) devant le Comité permanent des programmes Mai 2011
Mise en œuvre des mesures à court terme dans le cadre du modèle réglementaire, de l'infrastructure et de financement (d'un emplacement à l'autre) Août 2011
Présentation au Comité permanent des programmes d'une évaluation des mesures à court terme Décembre 2011
Modification apportée aux règlements afin d'adopter l'exigence que les navires de croisière fassent rapport sur l'information préalable sur les voyageurs À déterminer
Obtention de fonds pour étendre l'information préalable sur les voyageurs au mode maritime À déterminer
Mise en œuvre d'un processus simplifié de dédouanement des navires de croisière en vue d'améliorer le service et l'évaluation des risques tout en assurant une plus grande efficacité À déterminer
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L'ASFC recueille une grande quantité de données et d'informations sur les activités dans le mode maritime. Toutefois, les données nécessaires pour décider dans quelle mesure les activités de dédouanement des navires commerciaux de passagers atteignent les résultats prévus ne sont pas ventilées ou catégorisées par navire, activité, région ou, dans certains cas, ne sont pas disponibles.

Il a été noté que même s'il y a des PNE et des manuels utilisés à l'échelle nationale pour le traitement des passagers et des membres d'équipage dans le mode maritime, il n'en est pas toujours tenu compte dans les régions. Par exemple, le Manuel sur le traitement des personnes stipule clairement que la passerelle doit être surveillée aussi longtemps qu'un navire est dans le port. Certains ports ont appliqué une stratégie de surveillance telle que la passerelle n'est pas surveillée pendant certaines périodes. Même si les navires de croisière bénéficient des mêmes services d'un port à l'autre, le niveau de prestation de ces services varie.

Des forums régionaux existent pour que l'ASFC et les intervenants privés puissent discuter des questions concernant l'industrie des croisières. Par contre, les comités nationaux sont restés inactifs au cours des deux dernières années. Au sein de l'ASFC, la direction régionale et les agents des services frontaliers ont déclaré qu'il y avait peu de communication entre l'AC et les régions concernant les activités et les meilleures pratiques.

Compte tenu de ces constatations, l'évaluation recommande que :

Recommandation 2 :

La Direction générale des programmes devrait améliorer la gestion des activités de dédouanement des navires commerciaux de passagers en effectuant ce qui suit :

  1. Améliorer la collecte de renseignements financiers et liés au rendement nécessaires pour la gestion et la surveillance des activités.
  2. Surveiller la conformité régionale aux PNE nationales et aux Mémorandums D.
  3. Améliorer la communication entre l'AC et les régions en remettant en place un forum national

Réponse de la direction :

L'ASFC accepte la présente recommandation.

  1. La Direction générale des programmes travaillera de concert avec la Direction générale des opérations afin de concevoir, d'élaborer et d'améliorer la collecte de renseignements sur le rendement et de renseignements financiers au cours de l'exercice 2011-2012. Les indicateurs de mesure du rendement seront finalisés d'ici juillet 2011. La Direction générale des programmes élaborera également un formulaire de collecte de données révisé, contenant des éléments de données rajoutés en lien direct avec la mesure du rendement aux fins de diffusion dans les régions d'ici septembre 2011. Les tables fonctionnelles, qui seront mises en service en avril 2011, amélioreront la collecte des renseignements financiers nécessaires pour gérer et surveiller le dédouanement des activités des navires à passagers commerciaux.
  2. La Direction générale des programmes surveillera la conformité régionale aux PNE nationales et aux Mémorandums D grâce à une communication améliorée entre l'AC et les régions. Une série de conférences téléphoniques ordinaires a débuté en novembre 2010, alors que le traitement des navires de croisière a fait l'objet d'un atelier à la réunion du Comité permanent des gestionnaires maritimes en mars 2011.
  3. Afin d'améliorer les communications, on a organisé la première réunion du Comité permanent des gestionnaires maritimes en mars 2011. Ce groupe, composé de directeurs et chefs des opérations maritimes, a été créé à titre de forum consultatif en vue de modifier la politique ou d'adopter une nouvelle politique relative au mode maritime et de communiquer les pratiques exemplaires.
Jalons clés Date d'achèvement prévue
Élaborer et mettre en œuvre de nouveaux indicateurs de rendement Juillet 2011
Introduire un formulaire de collecte de données révisé conforme aux indicateurs de rendement Juillet 2011
Poursuivre l'élaboration d'un modèle d'affectation de ressources pour le traitement des navires de croisière Septembre 2011
Organiser des conférences téléphoniques ordinaires En cours
Convoquer des réunions du Comité permanent des gestionnaires maritimes En cours

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L'ASFC reçoit de nombreuses demandes de services[102] nouveaux et améliorés de diverses parties intéressées[103]. Plus spécifiquement, il y a beaucoup de pression de la part de l'industrie des croisières visant à ajouter des emplacements désignés dans l'Arctique et à Terre-Neuve et Labrador. De plus, les statistiques sur le trafic montrent qu'il y a une demande accrue de services de l'ASFC dans les emplacements non désignés et que plusieurs emplacements non désignés ont reçu un nombre considérable de navires de croisière en 2009-2010[105]. Alors qu'il y a une demande accrue concernant les services de l'ASFC et la désignation des emplacements, l'évaluation a permis de constater que, en 2009-2010, dix emplacements d'opérations des navires de croisière n'ont reçu aucun navire de croisière.

Compte tenu de ces constatations, l'évaluation recommande que :

Recommandation 3 :

La Direction générale des programmes devrait étudier les opérations des navires de croisière avec l'intention d'harmoniser les emplacements en fonction des demandes actuelles et prévues dans le futur.


Réponse de la direction :

L'ASFC effectuera un examen des emplacements d'opérations des navires de croisière et des sites pour les traversiers dans le cadre du plan d'action qui a été élaboré comme suite à la recommandation 2 (b). Cet examen se terminera d'ici le 31 mars 2012. En outre, l'ASFC a élaboré des Cadres stratégiques sur les services maritimes et ferroviaires qui seront utilisés pour l'examen des nouvelles demandes de service et pour déterminer le bien-fondé de services de contrôle douanier élargis dans les ports maritimes du Canada. L'examen des services de base – les Cadres stratégiques sur les services maritimes et ferroviaires seront approuvés pourvu qu'il y ait suffisamment de fonds, ce qui explique que l'examen des demandes de création ou d'amélioration des emplacements d'opérations des navires de croisière et des sites pour traversiers soit présentement en attente. Lorsque les cadres susmentionnés seront mis en application, un examen annuel des demandes traitées aux points d'entrée sera effectué afin de rationaliser le service en fonction des demandes.

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Annexe A – Acronymes et abréviations

Acronymes Abréviations
AC Administration centrale
ACIA Agence canadienne d'inspection des aliments
ASFC Agence des services frontaliers du Canada
DP Dossier passager
É.-U. États-Unis
IPV Information préalable sur les passagers
LIP Ligne d'inspection primaire
LIPR Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés
PNE Procédure normale d'exploitation

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  • 1. Source : Business Research & Economic Advisors, La contribution économique de l'industrie des croisières internationales au Canada en 2007, p. 4.
  • 2. Source : Statistiques mensuelles du G11 de l'ASFC, 2010.
  • 3. Source : Business Research & Economic Advisors, La contribution économique de l'industrie des croisières internationales au Canada en 2007, p. 4.
  • 4. Ce montant n'inclut pas les coûts reliés au régime d'avantages sociaux des employés, à l'hébergement et aux services internes.
  • 5. Source : Manuel sur le traitement des personnes, ASFC, 2010, paragraphe 120.
  • 6. Si une compagnie de croisières a prévu que son premier point d'arrivée sera un emplacement non désigné, elle est toujours tenue de payer le recouvrement des coûts pour les services de dédouanement.
  • 7. Un guide des installations en est aux premières phases de rédaction pour ce qui est des exigences propres aux navires de croisière.
  • 8. De nombreux facteurs peuvent mener à décider de modifier la désignation ou les heures de service d'un point d'entrée, comme : des modifications législatives; une nouvelle politique du gouvernement, de l'Agence ou du ministère; la nécessité d'assurer des gains d'efficacité opérationnels; des contraintes/réductions budgétaires et la nécessité d'uniformiser les règles du jeu pour les responsables.
  • 9. Source : Cadre de prestation de services, Unité des services de désignation, novembre 2009.
  • 10. Source : Inventaire des contrats de recouvrement des coûts de l'ASFC (2006-2007 à 2009-2010), Unité des services de désignation.
  • 11. Source : Business Research & Economic Advisors, La contribution économique de l'industrie des croisières internationales au Canada en 2007, p. 4.
  • 12. Ibid.
  • 13. En vertu de l'article 5 de la Loi sur les douanes, les points désignés de l'ASFC sont des emplacements où les voyageurs et les importateurs et exportateurs commerciaux peuvent s'acquitter de leurs obligations de déclaration lorsqu'ils entrent au pays ou en partent.
  • 14. Les documents incluent : la Déclaration générale (A6), la Déclaration des provisions de bord (E1), le dernier port de dédouanement, la liste des marchandises à débarquer, la liste des passagers, les arrivées de navire de croisière/passagers et membres d'équipage (E63-1), la liste des membres d'équipage à rapatrier mentionnant la raison pour laquelle ils quittent le navire, la liste des membres d'équipage rejoignant le navire, la déclaration des effets des membres d'équipage (Y14), toute lettre d'autorisation spéciale ou tout document relatif à des exigences propres à un port, les avis de passagers clandestins (au besoin), et l'Avis de déserteurs/membres d'équipage inadmissibles (IMM0202, au besoin). Si le temps de voyage d'un port à l'autre est inférieur à 96 heures, l'avis doit être envoyé avant le départ du navire. Lorsqu'il s'agit d'un port en région éloignée, l'avis avant l'arrivée doit être présenté 10 jours avant l'arrivée.
  • 15. Les voyageurs qui entrent au Canada remplissent une Carte de déclaration de l'ASFC. Les renseignements tirés de la Carte de déclaration sont utilisés aux fins de contrôle de l'ASFC.
  • 16. Lorsque le nombre de passagers et de membres d'équipage est suffisamment faible pour être traité physiquement et lorsque le risque a été jugé faible, un dédouanement complet peut être effectué par l'ASFC au premier point d'entrée. Pour qu'un navire soit considéré comme un petit navire de croisière, il doit transporter 250 passagers et membres d'équipage ou moins.
  • 17. Source : Manuel sur le traitement des personnes, traitement au primaire, navires de croisière, p. 23.
  • 18. Selon le navire de croisière, le représentant du navire peut être le consignataire du navire, le commissaire, le capitaine ou un autre responsable.
  • 19. L'Avis préalable à l'arrivée du navire de croisière ou formulaire BSF136 doit comprendre : le nom et l'indicatif d'appel du navire de croisière; le nom du consignataire représentant le navire de croisière; le nombre total de passagers et de membres d'équipage; le nombre total de membres d'équipage rapatriés; la date et l'heure d'arrivée et de départ; les dates d'expiration des certificats du navire; et tout renseignement propre à un port supplémentaire requis pour faciliter le dédouanement.
  • 20. Aussi appelé Renseignements avant l'arrivée.
  • 21. En réponse à une demande faite par le navire de croisière, l'ASFC peut décider d'offrir ce service en dehors des heures d'ouverture habituelles ou à des emplacements non désignés sur une base de recouvrement des coûts.
  • 22. Carte de déclaration de l'ASFC (E311) à remplir pour les passagers et procédures énoncées dans le Mémorandum D3-5-2 (Transport du fret maritime – Importations) pour les marchandises.
  • 23. Navire commercial – emplacement maritime autorisé où les navires commerciaux autre que les traversiers ou les navires de croisière peuvent faire leur déclaration à l'ASFC.
  • 24. Emplacement de déclaration par téléphone – Mode maritime – emplacement où les navires maritimes non commerciaux, privés et de passagers peuvent déclarer leur entrée au Canada à l'ASFC par téléphone.
  • 25. Emplacement de déclaration directe pour les navires privés maritimes – emplacement de l'ASFC où les bateaux de plaisance privés peuvent faire leur déclaration directement en personne.
  • 26. Système intégré de rapports de gestion et Système intégré d'exécution des douanes.
  • 27. Le nombre élevé de personnes interrogées pour cette évaluation est attribuable à la réorganisation structurelle et au fait que les gestionnaires, les directeurs et les directeurs généraux ont amené l'agent principal responsable des activités à l'entrevue.
  • 28. Le personnel à l'Administration centrale de l'ASFC, y compris la haute direction et les gestionnaires de programme dans des directions générales des Programmes, des Opérations, des Ressources humaines et de la Technologie.
  • 29. Les membres de la direction et du personnel de l'ASFC dans les régions participent au dédouanement des navires de croisière, des traversiers, des bateaux d'excursion et au traitement des passagers et membres d'équipage (p. ex., directeurs généraux régionaux, directeurs, chefs, surintendants).
  • 30. Cela inclut les intervenants du secteur privé (p. ex., autorités en charge des traversiers et des navires de croisière) et les autres ministères (p. ex., Agence de santé publique du Canada, Transports Canada).
  • 31. Business Research & Economic Advisors, La contribution économique de l'industrie des croisières internationales au Canada en 2007, p. 6.
  • 32. Source : The Jones Act (anglais seulement), Worldwide Travel & Cruise Associates Inc.
  • 33. Au fil des ans, plusieurs exceptions ont été faites. Les navires de croisière battant pavillon étranger peuvent transporter des passagers d'un port des É.-U. à un autre aussi longtemps qu'ils les ramènent au même port (c.-à-d., une « croisière en boucle »). Les navires étrangers peuvent aussi faire escale dans des ports intermédiaires aux É.-U. aussi longtemps qu'aucun passager ne quitte le navire de façon permanente et que le navire fasse au moins une escale dans un port étranger.
  • 34. Source : World Ship Register (anglais seulement).
  • 35. Source : Agence des services frontaliers, Rapport sur les plans et priorités de 2009-2010.
  • 36. Le Code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires est appliqué par l'intermédiaire de la Convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer. Le Code a deux parties, une obligatoire et une recommandée. Le Code part du principe que le fait d'assurer la sécurité des navires et des installations portuaires est une activité de gestion du risque et que, pour déterminer quelles mesures de sécurité sont appropriées, une évaluation des risques doit être faite par chaque cas particulier. Le Code a pour but de fournir un cadre normalisé et cohérent pour évaluer le risque, permettre aux gouvernements de trouver un équilibre entre les changements relatifs à la menace et les changements touchant la vulnérabilité des navires et des installations portuaires en déterminant les niveaux de sécurité appropriés et les mesures de sécurité correspondantes.
  • 37. Source : FAQ on ISPS Code and maritime security (anglais seulement), Organisation maritime internationale.
  • 38. À ce moment, les fonds étaient destinés à Citoyenneté et Immigration Canada.
  • 39. Source : Sécurité publique et antiterrorisme – Traiter les points faibles de la sûreté maritime au Canada, présentation au Conseil du Trésor, 2003.
  • 40. Manuel sur le traitement des personnes, chapitre 6, p. 10.
  • 41. Le principal but de la patrouille est d'identifier les personnes qui peuvent se livrer à l'importation/exportation illégale de marchandises, particulièrement celles qui sont prohibées, contrôlées ou réglementées au Canada. Source : Manuel d'exécution des douanes, partie 3, chapitre 4, Politique et procédures relatives aux patrouilles.
  • 42. Source : Manuel sur le traitement des personnes, chapitre 6, p. 19.
  • 43. Source : Paragraphe 11(1) de la Loi sur les douanes.
  • 44. Source : Paragraphe 18(1) de la LIPR.
  • 45. Avant de rédiger un rapport d'interdiction de territoire en vertu du paragraphe A44(1) de la Loi, les agents doivent, à un point d’entrée, toujours envisager de permettre à la personne de quitter le Canada volontairement. Si les agents à un bureau d'entrée permettent à des personnes de retirer leur demande d'entrée au Canada, ils doivent alors lui remettre un formulaire d'Autorisation de quitter le Canada (IMM 1282B).
  • 46. Les membres incluent l'ASFC, la Fédération maritime du Canada, la coalition Great Lakes Cruising, la Northwest Cruise Ship Association, la Cruising Association of Newfoundland and Labrador et le Capital Hill Group.
  • 47. Source : Comité de planification à long terme des croisières : mandat p. 1.
  • 48. Source : Comité de planification à long terme des croisières : mandat p. 1.
  • 49. Les membres du Comité se sont réunis la dernière fois à l'aide d'une conférence téléphonique le 9 décembre 2009. Aucune date estimative pour la prochaine conférence téléphonique ou la prochaine réunion n'a encore été fixée.
  • 50. Les agents dans une région étaient d'avis que l'information qu'ils devaient communiquer à un intervenant tiers et le fait que les cartes d'identité doivent être visibles en tout temps pourraient présenter une menace pour leur santé et leur sécurité. Le laissez-passer de zones réglementées comprend : le nom, la taille et la couleur des yeux de la personne à qui le laissez-passer a été délivré, une photo claire de la tête et des épaules de la personne ou toute autre photo du visage et une date d'expiration.
  • 51. Le cours de formation en milieu de travail à bord de navires est une version condensée du cours de formation en milieu de travail dans le mode maritime axé uniquement sur la fouille des navires. Ce cours répond aux exigences de formation énoncées dans le Manuel d'exécution de la loi nécessaire pour pouvoir monter à bord et s'acquitter des tâches opérationnelles dans la superstructure d'un navire commercial maritime.
  • 52. Le cours de formation en milieu de travail dans le mode maritime répond aux exigences de formation énoncées dans le Manuel d'exécution nécessaires pour monter à bord et s'acquitter des tâches opérationnelles dans la superstructure d'un navire commercial maritime.
  • 53. Le système G11 est un système d'information sur la gestion des douanes ainsi qu'un système comptable qui permet de saisir les reçus des recettes douanières.
  • 54. L'information recueillie comprend le décompte des membres d'équipage, le décompte des passagers, le décompte des passagers transportés directement à bord des autobus et directement aux É.-U., le nombre de passagers et de membres d'équipage interrogés, le nombre de passagers et de membres d'équipage ciblés, le temps à la ligne primaire d'inspection (LIP) et le nombre d'agents à la LIP.
  • 55. L'information recueillie comprend le nombre de voitures, d'autobus et de camions, le nombre de passagers dans chaque véhicule et de passagers à pied.
  • 56. Les migrants irréguliers sont les membres d'équipage légitimes qui désertent leur navire, les membres d'équipage qui sont jugés interdit de territoire à leur arrivée, les passagers clandestins ou les arrivants incorrectement documentés.
  • 57. Source : Migration irrégulière dans le mode maritime, 2009. Division de l'analyse du renseignement stratégique, Direction du renseignement.
  • 58. « Autres » inclut, mais sans s'y limiter, les groupes de produits suivants : matériels audio et appareils photo et parties, parties d'ordinateurs, produits de beauté et articles de toilette, devises, armes à feu, fourrures, peaux et cuirs, produits pharmaceutiques et médicaments, produits de la criminalité présumés et parties de véhicules et accessoires.
  • 59. Le programme IPV/DP a été mis en œuvre graduellement, en commençant par le mode aérien en 2002. L'ASFC poursuit actuellement son élargissement aux modes maritime et ferroviaire. Pour ce faire, l'ASFC demandera aux transporteurs maritimes de fournir l'information sous une forme donnée dans un délai fixe. Ils devront aussi présenter un ensemble de données spécifiques pour l'IPV, le DP et pour le navire. Source : Information préalable sur les passagers (IPV)/Dossier du passager (DP) : Élargissement au mode maritime, 2009. Direction générale de l'innovation, des sciences et de la technologie.
  • 60. Les renseignements sur les passagers et les membres d'équipage qui sont envoyés peuvent comprendre : le nom, le prénom et les initiales pour les deuxièmes prénoms, la date de naissance, le sexe, la citoyenneté, le numéro de passeport ou de document de voyage.
  • 61. Le point d'entrée de Québec est totalement automatisé.
  • 62. Terminal de traversier de Belleville.
  • 63. Point Alexandria.
  • 64. Séparation physique des passagers et des membres d'équipage à bord des navires de croisière et de leurs marchandises qui arrivent au Canada, qui en partent ou qui y sont en transit de toutes les autres personnes jusqu'à ce que le dédouanement de l'ASFC soit terminé. Source : Manuel sur le traitement des personnes.
  • 65. « [a] une arme à feu de service peut être dégainée lorsque l'agent a des motifs raisonnables de croire qu'il pourrait être nécessaire d'utiliser l'arme à feu pour sa propre protection ou pour la protection de toute personne placée sous sa protection ou lorsqu'il y a des motifs raisonnables de croire qu'une personne est armée et présente un danger pour l'agent, ses collègues ou des membres du public dans le secteur ». Source : Politique sur le recours à la force.
  • 66. Source : Politique sur le recours à la force, paragraphe 32, 2010.
  • 67. Source : Manuel sur le traitement des personnes, chapitre 6, Politique sur les déchets internationaux.
  • 68. Source : La Loi sur la santé des animaux et Politique sur les déchets internationaux de l'ACIA (AHPD-DSAE-IE-2002-17-3), les produits et les sous-produits des animaux non originaires du Canada ou des É.-U. qui ne sont pas éliminés au Canada sont réglementés en tant que déchets internationaux.
  • 69. Source : Manuel sur le traitement des personnes pour les navires de croisière.
  • 70. Source : Système intégré de rapports de gestion, Avis d'évaluation de sanctions. Août 2010. Le suivi des sanctions administratives pécuniaires est assuré par mode de transport mais pas par type de navire.
  • 71. Source : Examen des services de base dans le mode maritime, Ébauche, ASFC, 2010, p. 17.
  • 72. Source : Examen des services de base dans le mode maritime, Ébauche, ASFC, 2010, p. 7.
  • 73. Une entente peut inclure plusieurs dédouanements de navires.
  • 74. Un dédouanement de navire s'applique à un navire de croisière. Le nombre de passagers par navire n'est pas disponible.
  • 75. Source : Inventaire à l'AC des ententes de recouvrement de services, ASFC, Unité des services de désignation, 2006-2007 à 2009-2010.
  • 76. Yarmouth Ferry (Atlantique), Midland Town Dock, Parry Sound Town Docks et Toronto Harbour Piers 51 & 52 et Queen Elizabeth Dock (région du Grand Toronto), Prince Arthur's Landing (Nord de l'Ontario), Dieppe Park et Sarnia Government Dock (Windsor/St Clair), Goderich Harbour, Port Colborne, Port Weller, Thorold, et Tobermory (Niagara/Fort Erie).
  • 77. Manuel sur le traitement des personnes, chapitre 7, p. 1.
  • 78. Aucun navire de croisière n'est arrivé au terminal de traversier de Yarmouth, par conséquent les données représentent six ports.
  • 79. Ibid.
  • 80. En 2009-2010, seul un des trois ports a reçu des navires de croisière (port de Toronto), ainsi les données ne représentent que ce port.
  • 81. Le nombre d'agents envoyés pour offrir ces services varie selon la taille du navire. Le bureau de Montréal n'offre pas de services avec recouvrement des coûts dans les emplacements non désignés.
  • 82. Les mouvements incluent les passagers et les membres d'équipage des navires de croisière et des bateaux d'excursion et seulement les passagers des traversiers, étant donné qu'aucune donnée sur les membres d'équipage n'était disponible pour les traversiers.
  • 83. Calculé en divisant le nombre de passagers et de membres d'équipage par les dépenses totales dans la région.
  • 84. Les mouvements incluent les passagers et les membres d'équipage des navires de croisière et des bateaux d'excursion et seulement les passagers des traversiers, étant donné qu'aucune donnée sur les membres d'équipage n'était disponible pour les traversiers.
  • 85. Calculé en divisant le nombre de passagers et de membres d'équipage par les dépenses totales dans la région.
  • 86. La région du Nord de l'Ontario a seulement signalé les dépenses de Sûreté maritime.
  • 87. Les données fournies au Schéma 11 n'indiquent pas si les dépenses incluent les dépenses initiatives de la sécurité publique.
  • 88. Membre non régulier du personnel, membre du personnel ou employé qui ne fait pas partie des effectifs (p. ex. femme du capitaine).
  • 89. En comparaison, l'ASFC a perçu 1,9 million de dollars en frais de recouvrement des coûts pour 2009-2010.
  • 90. Source : Examen de services de base dans le mode maritime, Ébauche, ASFC 2010.
  • 91. Source : Inventaire des contraintes – Croisières, Unité des services de désignation, 2010.
  • 92. Les services exécutés par un agent à la demande d'une personne responsable des marchandises importées ou de marchandises destinées à l'exportation sont considérés comme des services spéciaux.
  • 93. Source : Mémorandum D1-2-1, ASFC, 2008.
  • 94. Ibid.
  • 95. Source : Manuel sur le traitement des personnes, ASFC, 2010, paragraphe 120.
  • 96. Selon les calendriers des navires de croisière (de Victoria, Halifax et Québec) et les itinéraires de compagnies de croisières (de Princess Cruises, Holland America and Carnival), les ports d'escale multiples au Canada sont rares sur la Côte Ouest. La majorité des croisières dans la région du Pacifique ne comprennent qu'un seul arrêt en Colombie-Britannique.
  • 97. Si une compagnie de croisières planifie que son premier point d'arrivée sera à un emplacement non désigné, elle doit toujours payer le recouvrement des coûts pour les services de dédouanement.
  • 98. Les agents maritimes sont tenus de fournir les renseignements requis pour tous les participants à l'ASFC au moins 48 heures avant l'arrivée du navire.
  • 99. Source : Manuel sur le traitement des personnes, ASFC, 2010, paragraphe 120.
  • 100. Si une compagnie de croisières a prévu que son premier point d'arrivée sera un emplacement non désigné, elle est toujours tenue de payer le recouvrement des coûts pour les services de dédouanement.
  • 101. Un guide des installations en est aux premières phases de rédaction pour ce qui est des exigences propres aux navires de croisière.
  • 102. De nombreux facteurs peuvent mener à décider de modifier la désignation ou les heures de service d'un point d'entrée, comme : des modifications législatives; une nouvelle politique du gouvernement, de l'Agence ou du ministère; la nécessité d'assurer des gains d'efficacité opérationnels; des contraintes/réductions budgétaires et la nécessité d'uniformiser les règles du jeu pour les responsables.
  • 103. Source : Cadre de prestation de services, Unité des services de désignation, novembre 2009.
  • 104. Source : Inventaire des contrats de recouvrement des coûts de l'ASFC (2006-2007 à 2009-2010), Unité des services de désignation.