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ARCHIVÉ - Initiative du Manifeste électronique - Étude d'évaluation

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Rapport final
3 août 2012

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Table des matières


[*] Un astérisque indique que des renseignements de nature délicate ont été supprimés en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Résumé

Contexte

L'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) est responsable de la prestation de services frontaliers intégrés qui appuient les priorités en matière de sécurité nationale et de sécurité publique et qui facilitent la libre circulation de personnes et de marchandises en règle, y compris des animaux et des végétaux. Au cours de l'exercice 2010-2011, les 7 200 agents des services frontaliers (ASF) de l'ASFC ont traité plus de 13 millions d'expéditions commerciales dans de nombreux points de service, y compris des entrepôts agréés, 117 postes frontaliers terrestres et 27 emplacements ferroviaires[1].

Le Manifeste électronique constitue une initiative clé ayant pour but de transformer et de moderniser le traitement des marchandises à la frontière terrestre. Il représente la troisième phase du projet de l'Information préalable sur les expéditions commerciales (IPEC) et il étend les exigences de l'IPEC déjà en place dans les modes maritime et aérien à tous les transporteurs, importateurs et transitaires commerciaux des modes routier et ferroviaire. Le Manifeste électronique vise à s'assurer que l'ASFC obtient l'information préalable sur le fret commercial, les moyens de transport et les membres d'équipage afin de faciliter l'évaluation des risques présentés par les expéditions avant l'arrivée à la frontière du Canada, ainsi que le dédouanement à l'arrivée.

Les principales composantes de l'initiative du Manifeste électronique sont l'élaboration : des protocoles et des processus d'échange de données informatisé (EDI) et de communication requis pour la transmission et la réception de l'information préalable sur les expéditions commerciales et les membres d'équipage; d'un système d'avis amélioré facilitant la communication par voie électronique entre l'ASFC et les négociants; d'un portail Internet facilitant la transmission de l'information préalable sur les expéditions commerciales et les membres d'équipage; d'un système de passage intégré à l'usage des ASF; d'un système automatisé d'évaluation des risques dans les modes routier et ferroviaire; de processus mis à niveau d'évaluation des risques dans les modes aérien et maritime; d'une capacité en matière de renseignement d'entreprise et d'entreposage de données à l'appui d'une analyse poussée des tendances liées à la chaîne commerciale afin de pouvoir continuellement améliorer les processus et les règles concernant l'évaluation des risques. Par ailleurs, l'initiative prévoit des investissements dans la technologie de l'information à l'appui des composantes du Manifeste électronique. La date prévue d'achèvement de l'initiative du Manifeste électronique est en 2014.

Objet et portée de l'évaluation

Il a été établi que l'évaluation de l'initiative du Manifeste électronique constituait une priorité dans le plan quinquennal d'évaluation des programmes de l'ASFC de 2011-2012. La présente évaluation est conforme à un engagement pris envers le Conseil du Trésor selon lequel une évaluation serait menée au cours de la troisième ou de la quatrième année de l'initiative. L'évaluation a porté sur la pertinence et le rendement de l'initiative du Manifeste électronique conformément à la Directive sur la fonction d'évaluation du Conseil du Trésor. Les recherches nécessaires ont été menées par la Division de l'évaluation des programmes de l'ASFC entre janvier et novembre 2011. Comme l'initiative du Manifeste électronique n'est pas encore achevée et que celui-ci n'est pas encore obligatoire dans les modes routier et ferroviaire, l'accent a été mis sur les activités importantes et les composantes opérationnelles qu'on a mises en place ou qu'on commence à mettre en œuvre, en particulier :

  • l'harmonisation des données selon les normes internationales, notamment celles du Service des douanes et de la protection des frontières (SDPF) des États-Unis;
  • le contrôle de l'observation des règlements par les transporteurs routiers;
  • les consultations/communications avec les intervenants externes;
  • les systèmes de transmission par EDI mis à la disposition des transporteurs routiers en octobre 2010;
  • le portail du Manifeste électronique;
  • le projet pilote sur le centre provisoire d'évaluation des risques dans le secteur commercial[2].

Une autre réalisation concerne les modifications à la Loi sur les douanes, qui servent d'assise législative au Manifeste électronique et permettent à l'ASFC de rendre obligatoire, pour divers partenaires commerciaux (transporteurs, transitaires et importateurs), la déclaration par voie électronique de données avant l'arrivée des marchandises aux fins de l'évaluation des risques.

Méthodologie d'évaluation

De multiples sources de données ont été utilisées, notamment un examen de documents, une analyse de données opérationnelles et financières, des sondages téléphoniques auprès de transporteurs routiers et de tiers fournisseurs de services[3] , ainsi que 49 entrevues avec des intervenants internes et externes.

Sommaire des constatations et des recommandations

D'après l'évaluation, l'initiative du Manifeste électronique est conforme au but de la déclaration du 4 février 2011 sur une vision commune de la sécurité du périmètre et de la compétitivité économique qui consiste à détecter les menaces le plus tôt possible grâce à l'harmonisation des exigences en matière de données préalables transfrontalières sur le fret et le moyen de transport avec celles du Service des douanes et de la protection des frontières (SDPF) des États-Unis. Le Manifeste électronique aidera aussi à respecter les obligations du gouvernement du Canada selon le Cadre SAFE de l'Organisation mondiale des douanes (OMD) grâce à la collecte de données électroniques préalables et à l'évaluation automatisée des risques avant l'arrivée. Dans le même ordre d'idées, le Manifeste électronique appuiera le mandat de l'ASFC qui consiste à faciliter la circulation des marchandises en règle. En concentrant les ressources affectées à l'exécution de la loi sur les expéditions à risque élevé ou inconnu qui sont détectées par le biais du processus automatisé d'évaluation des risques, on réduit la probabilité d'examens de marchandises en règle.

À titre d'importante initiative de transformation des activités en ce qui concerne le commerce transfrontalier, le Manifeste électronique, qui permettra d'automatiser les processus, de faciliter le commerce et de renforcer la sécurité, continue d'être nécessaire. En faisant valoir un système transactionnel sans papier s'appuyant sur la collecte et la gestion de données électroniques, l'initiative du Manifeste électronique transformera la façon dont l'ASFC collabore avec les intervenants externes, notamment les autres ministères et les négociants, et avec les intervenants internes. Un avantage clé pour l'ASFC sera la réception de données exactes et exhaustives en temps opportun.

D'après l'évaluation, les principaux intervenants externes – transporteurs commerciaux, importateurs, transitaires, courtiers, exploitants d'entrepôt et fournisseurs de services qui devront observer les règlements et les processus de déclaration du Manifeste électronique – étaient très satisfaits des activités d'information et de communication de l'ASFC. Ces intervenants ont été consultés par l'intermédiaire du Comité consultatif sur les activités commerciales à la frontière (CCACF) et du Réseau de partenariats des intervenants pour le Manifeste électronique (RPIME). Un bureau d'aide externe du Manifeste électronique a été mis sur pied pour les intervenants externes ayant des questions sur le Manifeste électronique. Le service régional de renseignements aux entreprises mène des activités d'information, tandis que le soutien aux utilisateurs de l'EDI et du portail est offert par l'Unité de soutien technique pour le Manifeste électronique.

Dans l'ensemble, les intervenants de l'industrie qui ont été interviewés étaient d'avis que le processus de consultation était efficace. De plus, ils appuyaient fortement l'initiative du Manifeste électronique, mais s'inquiétaient de retards dans la mise en œuvre, une préoccupation qu'avait aussi la direction de l'ASFC compte tenu de l'incidence sur la crédibilité de l'Agence.

Un cadre de gestion de l'observation et un processus de contrôle sont en place pour le Manifeste électronique. Le CGO prévoit des sanctions administratives pécuniaires (SAP) propres au Manifeste électronique, ainsi que l'utilisation d'un bulletin de rendement des partenaires de la chaîne commerciale pour signaler aux clients les cas d'inobservation et les améliorations possibles. Au 30 novembre 2011, des bulletins de rendement de la DMEPP avaient été établis ou étaient en train d'être préparés pour 30 transporteurs, et on avait communiqué directement avec trois clients par suite de taux d'erreur élevés, ou pour fourniture de renseignements incomplets.

Au moment de l'évaluation, seul un nombre limité de transporteurs routiers utilisaient l'EDI pour transmettre des données sur le Manifeste électronique. Entre octobre 2010 et octobre 2011, 278 transporteurs ont été approuvés pour utiliser l'EDI afin de transmettre des données sur le Manifeste électronique. Ces transporteurs ne représentaient qu'un peu plus de 5 % du volume total du fret routier et qu'un peu plus de 1 % des 24 000 transporteurs routiers possédant un code de transporteur. Le portail du Manifeste électronique – un outil de communication conçu avant tout pour les petites et moyennes entreprises – a été lancé en août 2011 et, en novembre 2011, il comptait 338 utilisateurs. Plusieurs représentants d'associations de l'industrie ont mentionné que certains de leurs membres avaient reporté l'inscription jusqu'à ce qu'ils soient sûrs que l'EDI et le portail fonctionnent bien. Par conséquent, il se pourrait que l'ASFC reçoive un grand nombre de demandes juste avant que le Manifeste électronique ne devienne obligatoire.

À la lumière de ces constatations, il est recommandé que :

Recommandation 1 :

La Direction générale des programmes surveille les inscriptions à l'EDI et au portail et le niveau d'utilisation que l'on fait de ceux-ci pendant la période de la mise en œuvre afin :

  • de faciliter les ajustements aux activités de communication et de sensibilisation en vue d'augmenter au maximum l'adoption précoce;
  • de s'assurer que les ressources nécessaires sont disponibles et que les systèmes soient prêts pour procéder au traitement du volume de demandes prévu.

*****

L'Agence avait dépensé (en septembre 2011) 288 millions de dollars d'un budget global de 415,1 millions de dollars[4] pour le Manifeste électronique. Les éléments livrables qui restent sont essentiels à la réussite du Manifeste électronique et comprennent : le renforcement des capacités pour le traitement des papiers creux[5]; la collecte de données sur les membres d'équipage; l'évaluation automatisée des risques; une application de passage pour les ASF; des outils du renseignement d'entreprise et de l'entreposage de données. Le calendrier et le plan d'établissement des coûts du projet n'avaient pas été mis au point au moment de l'évaluation. Étant donné que l'échéancier du projet et l'évaluation des coûts n'avaient pas encore été achevés au moment où la recherche précédant l'évaluation a été réalisée, il a été impossible de déterminer si l'Agence sera en mesure de respecter son engagement de terminer, comme prévu, la mise en œuvre du Manifeste électronique d'ici 2014. Cependant, une composante clé de la stratégie d'assurance pour le Manifeste électronique de la Direction de la vérification interne et de l'évaluation des programmes (DVIEP) concerne un examen de ces plans en 2012-2013 afin d'évaluer : la clarté des éléments livrables et des responsabilités du projet; la durée et le niveau de l'effort requis pour accomplir les tâches du projet; l'affectation des ressources; les processus et les outils en place pour contrôler les progrès et en rendre compte.

Les employés de la DMEPP qui ont été interviewés ont indiqué qu'un système de l'Agence pour assurer le suivi des coûts des projets principaux par élément livrable faisait défaut. C'est pourquoi il n'est pas possible de calculer de façon exacte les coûts engagés pour des éléments livrables précis du projet du Manifeste électronique. Dans la vérification de systèmes en voie de développement du Manifeste électronique (2009), il a été recommandé que la Direction générale de l'information, des sciences et de la technologie (DGIST)[6] « étudie les moyens possibles d'acquérir et d'implanter un outil logiciel de gestion de projet qui convienne aux grands projets de TI. » En réponse à cette recommandation, une analyse de rentabilité a été effectuée pour justifier l'acquisition d'un tel outil. [*]

Le personnel de l'ASFC a été préparé à la mise en œuvre au moyen d'une formation (formation WebEx pour les ASF et les surintendants, formation en ligne) et d'une mobilisation des coordonnateurs régionaux. De plus, des mécanismes de soutien ont été mis en place et comprennent le bureau d'aide interne du Manifeste électronique, les bulletins opérationnels sur le traitement dans le mode routier pour le Manifeste électronique, ainsi qu'un guide de l'ASF sur le Manifeste électronique dans le mode routier. Des conférences téléphoniques avec les gestionnaires régionaux du secteur commercial sont utilisées pour la communication de renseignements et d'enjeux entre les régions et l'Administration centrale (AC). La DMEPP a aussi développé un cadre de transition des opérations (CTO) afin d'identifier et de traiter les questions liées à la mise en œuvre et les besoins relatifs à la formation et au soutien ainsi qu'un cadre de transition des programmes commerciaux (CTPC) afin de faciliter l'adoption du Manifeste électronique dans les programmes commerciaux. Par exemple, dans le cadre du CTPC, un réseau de représentants de secteurs de programme concernés a été créé à l'automne 2011 dans le but d'identifier les politiques des programmes commerciaux nécessitant des changements en raison du Manifeste électronique.

Pour que les besoins en information du personnel de première ligne soient pris en compte, la DMEPP élabore une  session de base sur le Manifeste électronique pouvant être offerte en personne et tenant compte des systèmes actuellement utilisés par les ASF. Ces sessions seront offertes à l'échelle nationale au cours de l'exercice 2012-2013. Ces améliorations doivent également être intégrées dans un produit d'apprentissage en ligne amélioré à l'intention des ASF et des surintendants, et le besoin de former des agents et des surintendants sélectionnés du secteur commercial a été identifié par la DMEPP. Compte tenu de la nature transformationnelle du Manifeste électronique, l'évaluation a noté qu'il sera nécessaire d'évaluer les besoins en apprentissage pour l'état final du Manifeste électronique et de développer une stratégie intégrée d'apprentissage pour le Manifeste électronique.

À la lumière de ces constatations, il est recommandé que :

Recommandation 2 :

La Direction générale des programmes, en consultation avec la Direction générale des ressources humaines, mène une évaluation exhaustive des besoins en matière de formation jusqu'à la mise en œuvre complète du Manifeste électronique et élabore une stratégie intégrée de formation en lien avec ce dernier.

*****

Dans le mode routier, le Manifeste électronique impose que les données sur le fret et les moyens de transport soient transmises à l'ASFC au moins une heure avant l'arrivée au premier point d'arrivée (PPA). Les employés de l'ASFC et les représentants d'associations de l'industrie ont exprimé des préoccupations quant à la valeur concrète de cette exigence dans certaines régions en raison de la proximité des installations des entreprises et des points d'entrée (PE). Cependant, le contrôle de l'observation conduit par la DMEPP sur le trafic du Manifeste électronique traité jusqu'à la fin du mois de novembre 2011 n'a pas conclu que le délai d'une heure soit une question notable.

Le Manifeste électronique offre un certain nombre d'options de transmission y compris un portail développé plus particulièrement pour soutenir les petites et moyennes entreprises. Pourtant, certains employés et gestionnaires régionaux de l'ASFC ont exprimé des préoccupations concernant les transporteurs travaillant dans des régions éloignées qui pourraient rencontrer des difficultés à transmettre électroniquement l'information relative aux marchandises et au moyen de transport. Ces répondants ont aussi relevé que, dans certaines situations, les transporteurs n'étaient pas en mesure de fournir des données exactes au moment du chargement de l'expédition à bord du camion (p. ex. le poids ou le type de billes de bois transportées). À ce sujet, le Manifeste électronique comprend des dispositions permettant le dépôt de modifications de l'information relative au fret et au moyen de transport après l'arrivée au PPA.

À la lumière de ces constatations, il est recommandé que :

Recommandation 3 :

La Direction générale des programmes entreprenne des activités de sensibilisation ciblées afin de promouvoir la connaissance des options de transmission des données disponibles auprès des clients des programmes commerciaux dont les opérations se déroulent en région éloignée.

1. Introduction et contexte

L'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) est responsable de la prestation de services frontaliers intégrés qui appuient les priorités en matière de sécurité nationale et de sécurité publique et qui facilitent la libre circulation des personnes et des marchandises en règle, y compris des animaux et des végétaux. Au cours de l'exercice 2010-2011, les 7 200 agents des services frontaliers (ASF) de l'ASFC ont traité plus de 93 millions de voyageurs, 70 millions d'expéditions postales et par messagerie, ainsi que 13 millions d'expéditions commerciales dans de nombreux points de service, y compris des entrepôts agréés, 117 postes frontaliers terrestres, 13 aéroports internationaux, 27 emplacements ferroviaires, trois centres de traitement du courrier, des grands ports de mer, des ports de plaisance et des postes de déclaration[1].

En mars 2005, le Canada, les États-Unis et le Mexique[2] ont annoncé le Partenariat pour la sécurité et la prospérité de l'Amérique du Nord, une initiative trilatérale visant à renforcer la sécurité de l'Amérique du Nord, à améliorer sa compétitivité ainsi que le bien-être économique de ses citoyens, et à faire en sorte que le continent puisse relever les défis futurs. Le Manifeste électronique a alors été jugé prioritaire, étant donné qu'il pouvait appuyer les efforts en matière de sécurité renforcée et faciliter les échanges commerciaux en règle. Entre 2006 et 2012, l'ASFC s'est vu affecter 415,1 millions de dollars pour concevoir et mettre en œuvre le Manifeste électronique[3]. En 2009, une restructuration budgétaire en vue de la contribution de l'ASFC[4] au Plan d'action économique du Canada a entraîné le report de la date d'achèvement de l'initiative du Manifeste électronique jusqu'en 2014.

Aperçu de l'initiative du Manifeste électronique de l'ASFC

Le Manifeste électronique vise à moderniser et à améliorer le traitement et le filtrage par l'ASFC des marchandises commerciales entrant au Canada. L'initiative du Manifeste électronique représente la troisième phase du projet de l'Information préalable sur les expéditions commerciales (IPEC) et elle étend les exigences de l'IPEC en place dans les modes de transport maritime et aérien à tous les transporteurs, importateurs/courtiers, transitaires et exploitants d'entrepôt commerciaux des modes routier et ferroviaire. Le Manifeste électronique a pour but de s'assurer que l'ASFC obtient l'information préalable sur le fret commercial, les moyens de transport et les membres d'équipage à l'appui de l'évaluation des risques ainsi que du ciblage efficace des expéditions à risque élevé avant l'arrivée aux frontières du Canada.

Les principales composantes de l'initiative du Manifeste électronique sont l'élaboration :

  • des protocoles et des processus d'échange de données informatisé (EDI) et de communication qui sont requis pour la transmission et la réception de l'information préalable sur les expéditions commerciales et les membres d'équipage;
  • d'un système d'avis amélioré facilitant la communication par voie électronique entre l'ASFC et les négociants;
  • d'un portail Internet facilitant la transmission de l'information sur les expéditions commerciales et les membres d'équipage;
  • d'un système de passage convivial et intégré à l'usage des ASF;
  • d'un système automatisé d'évaluation des risques dans les modes routier et ferroviaire;
  • de fonctions nouvelles ou améliorées pour le système mis à niveau d'évaluation des risques dans les modes aérien et maritime;
  • d'une capacité en matière de renseignement d'entreprise et d'entreposage de données à l'appui d'une analyse poussée des tendances liées à la chaîne commerciale afin de pouvoir continuellement améliorer les processus et les règles concernant l'évaluation des risques.

Mise en œuvre du Manifeste électronique

La mise en œuvre du Manifeste électronique prendra 18 mois pour chaque type de client (transporteurs routiers, transporteurs ferroviaires, transitaires et importateurs/courtiers) et commencera à des dates différentes. Au cours des 12 premiers mois, les clients intègrent les exigences du Manifeste électronique dans leurs processus opérationnels en utilisant les options de transmission du Manifeste électronique (EDI[5] et portail du Manifeste électronique[6]). Après cette période, les règlements du Manifeste électronique entrent en vigueur. Cependant, l'ASFC offre une période de six mois d'observation avisée (c.‑à‑d. des sanctions sont enregistrées, mais aucun paiement n'est exigé) et de soutien à l'information. Par la suite, l'utilisation de l'EDI ou du portail du Manifeste électronique devient obligatoire, et les clients font l'objet de sanctions administratives pécuniaires (SAP) en cas d'inobservation.

L'initiative du Manifeste électronique est mise en œuvre selon le type de client, comme il suit[7] :

Transporteurs routiers[8] :

  • L'échéancier de mise en œuvre de 18 mois pour les transporteurs routiers en vue de la transmission des données sur le fret et les moyens de transport a commencé le 1er novembre 2011.

Transporteurs ferroviaires :

  • L'échéancier de mise en œuvre de 18 mois pour les transporteurs ferroviaires en vue de la transmission des données sur le fret et les moyens de transport commencera à la fin du printemps 2012.

Transitaires :

  • L'échéancier de mise en œuvre de 18 mois pour les transitaires dans tous les modes de transport en vue de la transmission des données sur les papiers creux[9]/les déclarations supplémentaires du fret commencera en 2012.

Importateurs/courtiers :

  • L'échéancier de mise en œuvre de 18 mois pour les importateurs dans le mode maritime en vue de la transmission des données commerciales préalables commencera en 2012.

Intervenants de l'initiative du Manifeste électronique

Direction générale des programmes

La Direction du Manifeste électronique et des projets principaux (DMEPP) est responsable de l'élaboration et de la mise en œuvre de l'initiative du Manifeste électronique. Trois des quatre divisions de la Direction participent à divers aspects de l'initiative du Manifeste électronique, comme il suit :

  • La Division de la consultation auprès des intervenants et de la mise en œuvre du Manifeste électronique est responsable de la mobilisation, du soutien, de la formation et de la communication en ce qui concerne les intervenants internes et externes. La Division supervise la gestion et la coordination des groupes de travail du Réseau de partenariats des intervenants pour le Manifeste électronique (RPIME). Elle élabore tous les produits de communication (notamment le contenu du site Internet) et fait la promotion du projet partout en Amérique du Nord en participant à des foires commerciales. En outre, la Division approuve les politiques relatives au Manifeste électronique.
  • La Division de la conception et de l'élaboration du projet du Manifeste électronique dirige la conception, le développement, la validation/l'essai et la mise en œuvre de l'EDI, du portail Web du Manifeste électronique, d'une interface graphique, ainsi que des applications de passage (p. ex. l'utilisation de la technologie de transpondeur).
  • La Division de l'évaluation des risques et du renseignement d'entreprise pour le Manifeste électronique dans le secteur commercial est responsable de la conception, de l'élaboration et de la mise en œuvre des composantes du Manifeste électronique liées à l'évaluation des risques (notamment en ce qui concerne le fret, les rapports secondaires de fret, les moyens de transport, les importateurs, les chauffeurs, les membres d'équipage, les passagers et les données d'autres ministères), ainsi que des améliorations continues aux outils du renseignement d'entreprise et du TITAN des modes maritime/aérien.

Trois autres directions au sein de la Direction générale des programmes appuient le Manifeste électronique :

  • La Direction des programmes après le passage à la frontière est responsable des mises à jour/modifications réglementaires et elle apporte un soutien direct à la DMEPP dans le secteur de l'élaboration des politiques commerciales. L'Unité du secteur commercial, Division de l'information préalable et des programmes, Direction des programmes avant le passage à la frontière, assure la liaison et reçoit la rétroaction des autres directions.
  • La Direction des programmes d'évaluation des risques offre une orientation et des conseils à la DMEPP au sujet des règles et des indicateurs pour l'évaluation des risques.
  • La Direction des programmes frontaliers offre une orientation aux bureaux locaux et consulte les autres ministères et les clients externes au sujet de leurs besoins et exigences relativement au traitement des importations commerciales.

Autres intervenants de l'ASFC

La Direction de l'information, des sciences et de la technologie (DGIST) est responsable du développement et de la maintenance des systèmes/solutions du Manifeste électronique, y compris l'EDI, le portail Web, l'interface graphique, ainsi que le renseignement d'entreprise/l'entreposage de données à l'appui du Manifeste électronique.

La Direction des opérations participe au comité des directeurs sur les politiques. De plus, des représentants fournissent à la DMEPP une rétroaction au niveau de travail, s'il y a lieu. Une fois le Manifeste électronique mis en œuvre, le rôle de la Direction générale des opérations, qui constitue le lien de l'AC avec les régions, sera élargi.

La Direction de la formation et de l'apprentissage de la Direction générale des ressources humaines appuie l'élaboration des produits de formation liés à la mise en œuvre de l'initiative du Manifeste électronique.

Intervenants externes

Les transporteurs routiers et ferroviaires, les importateurs/courtiers, les exploitants d'entrepôt et les transitaires sont les principaux intervenants du secteur privé. Ils devront observer les règlements et les processus de déclaration du Manifeste électronique lorsque celui-ci deviendra obligatoire.

Objet et portée de l'évaluation

Il a été établi que l'évaluation de l'initiative du Manifeste électronique était prioritaire dans le plan quinquennal d'évaluation des programmes de l'ASFC de 2011-2012. La présente évaluation est conforme à un engagement pris envers le Conseil du Trésor selon lequel une évaluation serait menée au cours de la troisième ou de la quatrième année de l'initiative. La Division de l'évaluation des programmes de la Direction de la vérification interne et de l'évaluation des programmes (DVIEP) de l'ASFC a effectué les recherches pour l'évaluation entre janvier et novembre 2011.

L'évaluation a porté sur la pertinence et le rendement de l'initiative du Manifeste électronique conformément à la Directive sur la fonction d'évaluation du Conseil du Trésor. Le cadre d'évaluation et le plan de projet d'évaluation connexe ont été élaborés de manière à mettre l'accent sur les activités et les composantes importantes mises en place à ce jour, étant donné que l'initiative du Manifeste électronique n'est pas encore pleinement développée et n'est pas encore obligatoire dans les modes routier et ferroviaire. Ces activités et composantes comprennent :

  • l'harmonisation des données selon les normes internationales;
  • le contrôle de l'observation des règlements par les transporteurs routiers;
  • les consultations/communications avec les intervenants externes;
  • les systèmes de transmission par EDI mis à la disposition des transporteurs routiers en octobre 2010;
  • le portail du Manifeste électronique;
  • le projet pilote sur le centre provisoire d'évaluation des risques dans le secteur commercial.

Une autre réalisation concerne les modifications à la Loi sur les douanes, qui servent d'assise législative au Manifeste électronique et permettent à l'ASFC de rendre obligatoire, pour divers partenaires commerciaux (transporteurs, transitaires et importateurs), la déclaration par voie électronique de données avant l'arrivée des marchandises aux fins de l'évaluation des risques.

Étalonnage

À titre de plus grand projet axé sur la TI qu'a entrepris l'ASFC, l'initiative du Manifeste électronique fait l'objet d'une surveillance importante. À ce jour, il y a eu deux vérifications de systèmes en voie de développement[10], ainsi qu'un examen par un tiers indépendant[11]. Afin de limiter les exigences en matière de rapports, ainsi que les perturbations pour l'équipe de projet du Manifeste électronique et les secteurs de soutien au sein de l'Agence, on a utilisé les renseignements et les constatations pertinents de ces études pour résoudre les enjeux de la présente évaluation.

Un calendrier opérationnel et de projet de la TI intégré, ainsi qu'un plan d'établissement des coûts pour les composantes du Manifeste électronique qui restaient, n'étaient pas disponibles au moment de l'évaluation. Il faudra une analyse de ce plan afin d'établir si l'Agence est en mesure d'atteindre les objectifs du Manifeste électronique, analyse qui sera menée séparément en 2012-2013 à titre de composante clé de la stratégie d'assurance de la Direction de la vérification interne et de l'évaluation des programmes pour l'initiative du Manifeste électronique.

Enjeux de l'évaluation

Les enjeux et les questions de l'évaluation sont énoncés dans le tableau suivant.

Pièce 1 : Enjeux et questions de l'évaluation

Enjeu de l'évaluation Questions de l'évaluation
Pertinence L'initiative du Manifeste électronique est-elle conforme aux priorités et aux engagements internationaux du gouvernement du Canada?
L'initiative du Manifeste électronique continue-t-elle d'être nécessaire et est-elle conforme aux priorités de l'ASFC?
Rendement Dans quelle mesure le personnel de l'ASFC a-t-il été préparé à la mise en œuvre de l'initiative du Manifeste électronique?
Les stratégies de mobilisation et de communication et les mécanismes de soutien en ce qui concerne les intervenants internes et externes du Manifeste électronique ont-ils été efficaces?
Dans quelle mesure les exigences en matière de données du Manifeste électronique ont-elles été harmonisées avec celles du SDPF des États-Unis pour faciliter le commerce entre les deux pays?
Le régime d'observation pour le Manifeste électronique en ce qui concerne les transporteurs routiers a-t-il été élaboré et mis en œuvre?
Dans quelle mesure les clients sont-ils satisfaits du système de transmission par EDI, et le système fonctionne-t-il de la façon prévue?
Le portail du Manifeste électronique fonctionne-t-il de la façon prévue?
Les composantes du Manifeste électronique qui ont été mises en œuvre permettent-elles des évaluations des risques plus efficaces et efficientes?
Efficience Les ressources sont-elles utilisées de façon efficiente, et des ressources suffisantes ont-elles été affectées à l'initiative en vue de la réalisation des objectifs?

Méthodologie d'évaluation

L'évaluation s'est fondée sur de multiples sources d'information/éléments de preuve. Une courte description de la méthodologie employée suit.

Examen et analyse de documents et de données

L'équipe d'évaluation a examiné les documents fournis par la DMEPP et les autres secteurs de l'ASFC pour comprendre la conception et le contexte de l'initiative au sein de l'ASFC. Cet examen a porté sur les présentations au Conseil du Trésor et les documents d'approbation effective de projet, l'arrêté de projet du Manifeste électronique, les plans de communication, le document sur les exigences à l'égard des clients du commerce électronique (DECCE) pour l'IPEC/le Manifeste électronique du mode routier, le cadre de contrôle de l'observation, ainsi que les rapports de mise en œuvre et de gestion (notamment les tableaux de bord de la haute direction pour le Manifeste électronique), les données financières et sur les programmes, l'information à l'intention des médias et la correspondance interne et externe pertinente.

Principales entrevues

L'équipe d'évaluation a interviewé les principaux intervenants pour se renseigner sur la conception et la gestion de l'initiative du Manifeste électronique et pour solliciter des points de vue et des explications au sujet des données et des résultats obtenus par d'autres méthodes. Elle a interviewé des membres de la direction à l'AC de l'ASFC et dans les régions, ainsi que des membres du personnel de première ligne (ASF). Enfin, elle a aussi interviewé des membres d'associations représentant les négociants (importateurs, courtiers, transitaires, exploitants d'entrepôt et industries du transport ferroviaire, du camionnage et de la logistique) qui participent au Comité consultatif sur les activités commerciales à la frontière (CCACF). Au total, 49 personnes ont été interviewées dans le cadre de l'évaluation (pièce 2).

Pièce 2 : Entrevues menées pour l'évaluation

Type d'intervenant Nombre de personnes interviewées

Direction et personnel à l'AC de l'ASFC

17

Direction et personnel dans les régions de l'ASFC

24

Intervenants du secteur privé

8

Total 49

Visites sur place

L'équipe d'évaluation a mené des visites sur place dans les régions du Sud de l'Ontario (Windsor) et du Québec (Montréal et Saint-Bernard-de-Lacolle). Ces visites sur place avaient pour but d'évaluer la façon dont l'initiative du Manifeste électronique a été lancée, gérée et mise en place dans les bureaux locaux, ainsi que la façon dont le personnel dans les régions a coordonné/communiqué les activités en ce qui concerne les principaux partenaires et l'AC. En particulier, l'équipe d'évaluation a interviewé des employés et des gestionnaires participant à la mise en place de l'initiative du Manifeste électronique, a observé les processus du Manifeste électronique à la frontière et a assisté à une démonstration, par un tiers fournisseur de services, de l'utilisation de l'EDI pour transmettre des données sur le Manifeste électronique.

Sondage

Les deux types de clients utilisant l'EDI pour transmettre des données sur le Manifeste électronique à l'ASFC étaient les fournisseurs de services et les transporteurs routiers. On a mené deux sondages visant chaque groupe de clients pour s'enquérir sur leur satisfaction à l'égard du processus EDI et du soutien offert par l'ASFC.

En août 2011, 10 fournisseurs de services avaient été approuvés pour utiliser l'EDI afin de transmettre des données sur le Manifeste électronique à l'ASFC pour le compte de transporteurs dans le mode routier. On a communiqué avec les 10 tiers fournisseurs de services[12] (à qui font appel environ 98 % des transporteurs routiers approuvés), et neuf d'entre eux ont participé au sondage. Le sondage a été mené par téléphone en août 2011. Les résultats du sondage peuvent donc être considérés comme étant représentatifs des fournisseurs de services approuvés pour utiliser l'EDI du Manifeste électronique au moment du sondage.

En octobre 2011, 278 transporteurs routiers avaient été approuvés pour utiliser l'EDI afin de transmettre des données sur le Manifeste électronique à l'ASFC. La liste de transporteurs routiers n'a été fournie à l'équipe d'évaluation qu'à la fin de novembre 2011. Par conséquent, il n'a été possible de mener le sondage qu'auprès d'un petit échantillon (20) des transporteurs routiers.

Limites des recherches de l'évaluation

En raison du faible nombre de transporteurs routiers ayant participé au sondage, les résultats ne peuvent pas être appliqués à tous les transporteurs routiers utilisant l'EDI du Manifeste électronique. Pour contrecarrer cette limite, dans la mesure du possible, on a intégré dans l'analyse, à titre de source de données additionnelle, l'information recueillie auprès des intervenants externes interviewés qui représentaient les négociants.

Le suivi des coûts du projet et le niveau de données financières n'ont pas permis de mener une analyse du rapport coût-efficacité. Cependant, tel qu'il a été mentionné précédemment, on mènera un examen du calendrier opérationnel et de projet de la TI intégré, ainsi que du plan d'établissement des coûts pour les autres composantes du Manifeste électronique en 2012-2013.

2. Constatations clés – Pertinence

L'initiative du Manifeste électronique est-elle conforme aux priorités et aux engagements internationaux du gouvernement du Canada?

L'initiative du Manifeste électronique est conforme à la déclaration sur une vision commune de la sécurité du périmètre et de la compétitivité économique, et elle l'appuie.

Une des composantes clés du plan d'action[13] pour la mise en œuvre de la vision commune de la sécurité du périmètre et de la compétitivité économique concerne la détection des menaces le plus tôt possible par les États-Unis et le Canada grâce à l'harmonisation des exigences en matière de données préalables transfrontalières sur le fret. Les exigences en matière de données sur le fret et les moyens de transport du Manifeste électronique ont été harmonisées avec celles du programme Automated Commercial Environment (ACE) du SDPF des États-Unis. Le Manifeste électronique constitue une composante clé appuyant l'Initiative du guichet unique (IGU) du gouvernement du Canada – qui fait aussi partie du plan d'action[14]. L'IGU permet aux entreprises de soumettre par voie électronique toutes les données sur les importations qui sont requises par divers ministères par le biais d'un « guichet unique » plutôt qu'en passant par chaque ministère. Puisque l'ASFC est la seule organisation ayant pour mandat de gérer la frontière, elle a été désignée comme point d'entrée unique pour la soumission par voie électronique de toutes les données sur les importations qui sont requises par les autres ministères; par ailleurs, la technologie et les solutions utilisées pour mettre en œuvre les composantes du Manifeste électronique (c.‑à‑d. l'acquisition de données, le portail Web, la solution en matière d'authentification, l'évaluation des risques, les outils du renseignement d'entreprise/de l'exploration de données, ainsi que l'entrepôt de données) faciliteront la mise en œuvre de l'IGU.

Une fois mis en œuvre, le Manifeste électronique aidera le gouvernement du Canada à respecter ses obligations selon le Cadre SAFE de l'Organisation mondiale des douanes (OMD)[15].

Des éléments clés du Cadre SAFE qui concernent l'initiative du Manifeste électronique comprennent la collecte et l'intégration de données électroniques préalables et l'utilisation d'une approche commune de la gestion des risques afin de détecter les menaces potentielles pour la sécurité. Les éléments de données recueillis pour le Manifeste électronique sont conformes aux normes de l'OMD.

L'initiative du Manifeste électronique continue-t-elle d'être nécessaire, et est-elle conforme aux priorités de l'Agence?

À titre d'initiative clé de transformation des activités pour le commerce transfrontalier, l'initiative du Manifeste électronique, qui permettra d'automatiser les processus, de faciliter le commerce et de renforcer la sécurité, continue d'être nécessaire.

En faisant valoir un système transactionnel sans papier au moyen de la collecte et de la gestion de données électroniques, l'initiative du Manifeste électronique transformera la façon dont l'ASFC collabore avec les intervenants externes, notamment les autres ministères et les négociants, et avec les intervenants internes. En automatisant et en modernisant les moyens existants, le Manifeste électronique facilitera et accélérera le processus à la frontière pour les négociants. Au fur et à mesure que l'ASFC abandonnera le papier, les gros clients en particulier remarqueront la rapidité et la facilité de l'échange d'information.

Le Manifeste électronique permettra également à l'ASFC de moderniser ses opérations en intégrant et en automatisant la technologie à la frontière et en rendant possible un échange d'information efficace à la frontière (p. ex. entre les agents de ciblage, les ASF). Par exemple, le Manifeste électronique permettra de recueillir des données électroniques préalables sur les expéditions commerciales auprès des partenaires de la chaîne commerciale qui participent à l'importation des marchandises au Canada. Ainsi, l'Agence disposera de données plus fiables sur toutes les importations, dans les quatre modes de transport, ce qui appuiera le nouveau modèle opérationnel et renforcera la capacité de l'ASFC d'effectuer un ciblage exact.

Dans le même ordre d'idées, l'initiative du Manifeste électronique permettra d'utiliser une nouvelle technologie, telle que le portail, qui constitue le premier et l'unique système transactionnel protégé à volume élevé de l'ASFC en ce moment. L'entrepôt de données renforcera la capacité de l'ASFC de stocker et d'utiliser des données. Les possibilités en matière d'exploration et d'unification de données, et d'échange d'information, sont grandes.

L'initiative du Manifeste électronique appuiera le mandat de l'Agence qui consiste à faciliter la circulation des marchandises en règle.

Grâce à la mise en œuvre du Manifeste électronique, les ASF disposeront d'un autre outil pour prendre des décisions concernant le dédouanement et l'examen. Le Manifeste électronique offrira une recommandation quant à la mainlevée[16] ou au renvoi d'une expédition, l'information étant disponible avant l'arrivée de l'expédition au Canada. Ainsi, la probabilité que des expéditions de marchandises en règle soient retardées à cause d'un examen non nécessaire est réduite. En revanche, l'Agence est en mesure de concentrer les ressources affectées à l'exécution de la loi sur les expéditions à risque élevé ou inconnu.

Grâce à l'information électronique et aux processus automatisés associés au Manifeste électronique, les ASF n'ont plus à saisir des données et à examiner des documents papier, ce qui permet de réduire le temps de traitement. En fait, d'après les visites sur place et les ASF interviewés pour l'évaluation, le Manifeste électronique est plus facile et rapide à traiter à la Ligne d'inspection primaire (LIP) que les manifestes papier. En ce qui concerne la facilitation du commerce, le temps de traitement réduit à la LIP est un facteur important. Par contre, il a été rapporté que les examens secondaires prenaient plus de temps au moyen du Manifeste électronique qu'au moyen des systèmes précédents, étant donné que les manifestes papier contenaient davantage de renseignements aux fins de l'examen secondaire (p. ex. factures plus détaillées), et qu'il fallait plus de temps pour consulter les écrans qu'il en fallait pour feuilleter les documents du Système d'examen avant l'arrivée (SEA).

Le Manifeste électronique permet d'aviser les clients de lacunes en ce qui a trait à l'exactitude et au caractère exhaustif des données soumises, les clients ayant ainsi l'occasion de corriger tout problème lié à la qualité des données avant l'arrivée des marchandises dans le point d'entrée (PE), ce qui réduit la probabilité de retards ou de sanctions. Les intervenants de l'industrie qui ont été interviewés pour l'évaluation ont indiqué que l'initiative du Manifeste électronique était perçue comme une mesure positive en vue de la réduction du temps de traitement et de la paperasserie à la frontière dans le secteur commercial, deux irritants de longue date clés pour les négociants[17].

Une fois mise en œuvre, l'initiative du Manifeste électronique permettra d'améliorer la réception de données exactes et exhaustives en temps opportun, lesquelles sont nécessaires pour détecter les menaces potentielles.

Tous les membres de la direction de l'ASFC qui ont été interviewés pour l'évaluation ont fait part d'un besoin de s'assurer que des données préalables suffisantes et exactes sur les expéditions commerciales sont transmises en temps opportun à l'appui d'une évaluation robuste des risques et d'un ciblage exact des menaces potentielles. Grâce à la mise en œuvre du Manifeste électronique, l'ASFC aura accès à des données électroniques avant l'arrivée sur le fret, les moyens de transport, les membres d'équipage, les importateurs et l'admissibilité dans tous les modes de transport.

3. Constatations clés – Rendement

La présente section s'articule autour des éléments qui entrent dans la portée de l'évaluation, et elle porte sur la mise en œuvre et le rendement de ces éléments à ce jour.

Dans quelle mesure le personnel de l'ASFC a-t-il été préparé à la mise en œuvre de l'initiative du Manifeste électronique?

Avant avril 2011, chaque région comptait un coordonnateur régional du Manifeste électronique. Les gestionnaires régionaux interviewés ont indiqué que les coordonnateurs avaient réussi à déterminer les enjeux régionaux et à apporter un soutien au personnel et aux clients de l'ASFC.

Lorsque l'AC a éliminé le financement pour ces postes en avril 2011, certaines régions étaient d'avis que les autres mécanismes de soutien ne permettaient pas toujours de répondre aux besoins régionaux. Par conséquent, dans une région, le poste de coordonnateur du Manifeste électronique a été maintenu au moyen de ressources régionales jusqu'en septembre 2011. Durant cette période, le coordonnateur a élaboré et a offert une formation aux ASF et a continué de mener des activités d'information auprès des négociants. Bien que les régions ne disposent plus de ressources pour des postes de coordonnateur du Manifeste électronique, les responsabilités en matière de coordination ont été transférées à des postes existants à l'appui de la mise en œuvre.

La DMEPP a cerné un certain nombre de besoins en matière d'apprentissage pour les ASF et les surintendants en ce qui concerne le Manifeste électronique, et une formation a été offerte.

Les besoins en matière d'apprentissage comprenaient : l'examen de l'information du Manifeste électronique au moyen du Système de soutien de la mainlevée accélérée des expéditions commerciales (SSMAEC)[18]; la vérification de la conformité des données avec les exigences réglementaires; la compréhension des changements prévus au SSMAEC découlant du Manifeste électronique. Pour répondre à ces besoins, la DMEPP a travaillé avec la Direction de la formation et de l'apprentissage de l'ASFC afin d'élaborer une séance WebEx[19] et un produit d'apprentissage en ligne sur le Manifeste électronique. La formation WebEx a commencé en octobre 2010, et en mars 2011, environ 1 500 employés, ou la moitié des 3 100 ASF et surintendants dans le mode aérien, y avaient participé[20]. Le produit d'apprentissage en ligne a été mis à la disposition des employés et, depuis son lancement en mai 2011, 333 participants ont suivi le cours en ligne. En outre, des produits d'apprentissage pour les agents[21] du Service d'information sur la frontière (SIF) ont été élaborés et mis à la disposition de ces employés sur le portail d'apprentissage de l'ASFC.

En règle générale, les participants à la formation WebEx ont conclu que ce format n'était pas efficace, car il ne comportait pas une composante pratique et ne permettait pas d'interagir avec les formateurs et les autres participants[22]. Le personnel régional interviewé pour l'évaluation a mentionné que, compte tenu du temps écoulé depuis la formation initiale, des cours de remise à niveau des connaissances devraient être offerts avant que le Manifeste électronique ne devienne obligatoire pour les transporteurs routiers le 1er novembre 2012.

Pour que les besoins en information du personnel de première ligne soient pris en compte, la DMEPP élabore une session de base sur le Manifeste électronique qui peut être offerte en personne et qui tient compte des systèmes actuellement utilisés par les ASF. Cette session a fait l'objet d'un projet pilote à Windsor en janvier 2012 et elle sera offerte à l'échelle nationale au cours de l'exercice 2012-2013[23] . Ces améliorations seront aussi intégrées dans un produit d'apprentissage en ligne amélioré à l'intention des ASF et des surintendants. La DMEPP prévoit également d'offrir une formation à des agents et à des surintendants sélectionnés du secteur commercial dans chaque région, lesquels deviendraient par la suite des experts régionaux en la matière. Bien que ces activités aient été conçues pour traiter des besoins immédiats, compte tenu de la nature transformationnelle du Manifeste électronique, il sera nécessaire d'évaluer les besoins en apprentissage pour l'état final du Manifeste électronique pour l'ensemble de l'Agence et de développer une stratégie intégrée d'apprentissage pour le Manifeste électronique.  

Pour mieux appuyer la mise en œuvre du Manifeste électronique dans les régions, la DMEPP a commencé à élaborer un cadre de transition des opérations (CTO)[24].

Le CTO permettra de résoudre les enjeux liés à la mise en œuvre du Manifeste électronique et de répondre aux besoins en matière de formation et de soutien, de mise en œuvre opérationnelle[25], de gestion de la charge de travail, et de communication avec les ASF et la direction dans les régions[26]. Selon le cadre, un groupe de travail doit être établi sous la direction du programme commercial de la région du Sud de l'Ontario.

Les stratégies de mobilisation et de communication et les mécanismes de soutien en ce qui concerne les intervenants internes et externes du Manifeste électronique ont-ils été efficaces?

La mobilisation par la DMEPP des intervenants internes à l'AC a permis de s'assurer que les enjeux stratégiques des programmes sont résolus avant la mise en œuvre du Manifeste électronique.

À titre de secteur responsable d'apporter un soutien direct à la DMEPP en ce qui a trait à l'élaboration des politiques commerciales, la Direction des programmes avant le passage à la frontière a relevé environ 45 enjeux liés aux programmes et aux opérations qui nécessitent une prise de décisions avant la mise en œuvre du Manifeste électronique. Pour assurer la résolution de ces enjeux, la DMEPP a élaboré un cadre de transition des programmes commerciaux (CTPC) à l'appui de la détermination des activités[27] nécessaires pour la transition des programmes commerciaux de l'ASFC vers le Manifeste électronique. Sous l'autorité du comité des directeurs sur les politiques, un réseau de représentants des secteurs de programme concernés a été établi à l'automne 2011 pour déterminer les politiques des programmes commerciaux ainsi que les procédures normales d'exploitation qui devront être modifiées en raison du Manifeste électronique.

Dans l'évaluation, d'autres exemples de mobilisation par la DMEPP d'intervenants internes clés ont été cités. Par exemple, la DMEPP a récemment rencontré la Division de la gestion des politiques et des programmes de ciblage afin d'examiner les analyses de rentabilisation pour le développement de systèmes (dont l'ébauche a été préparée par la DMEPP), et de s'assurer que les systèmes et les processus du Manifeste électronique sont conformes au nouveau modèle opérationnel de ciblage de l'Agence.

Un soutien aux intervenants internes est apporté par le biais du bureau d'aide interne du Manifeste électronique[28], du produit d'apprentissage en ligne sur le Manifeste électronique dans le mode routier, de bulletins opérationnels sur le traitement dans le mode routier pour le Manifeste électronique[29], ainsi que d'un guide de l'ASF sur le Manifeste électronique dans le mode routier initialement distribué dans toutes les régions en novembre 2010. De plus, des conférences téléphoniques avec des gestionnaires régionaux du secteur commercial facilitent la communication de renseignements entre les régions et l'AC.

Les intervenants de l'industrie qui ont été interviewés étaient d'avis que le processus de consultation était un moyen de mobilisation efficace et ont indiqué que l'Agence était à l'écoute des négociants partenaires.

Cette constatation vient appuyer la conclusion de l'examen indépendant du Manifeste électronique selon laquelle « la mobilisation des intervenants semblait avoir été très réussie[30] ». Les principaux forums pour la mobilisation des négociants sont le Réseau de partenariats des intervenants pour le Manifeste électronique (RPIME) ainsi que le Comité consultatif sur les activités commerciales à la frontière (CCACF). Au sein du RPIME, plusieurs groupes de travail ont été mis sur pied pour résoudre des enjeux liés aux communications, à la conception de systèmes, aux pannes de système, etc. Depuis 2007, l'ASFC a organisé 73 réunions du RPIME à des fins de communication et de consultation avec les transporteurs routiers et ferroviaires, les transitaires, les importateurs et les courtiers.

En 2011, un sous-comité des projets principaux du CCACF a été mis sur pied pour appuyer la mobilisation stratégique des intervenants de l'industrie en ce qui a trait à tous les projets principaux de l'ASFC. Le sous-comité est présidé par le directeur général de la DMEPP et compte des représentants des groupes de travail du RPIME sur les communications et la conception. Depuis 2006, l'équipe de projet du Manifeste électronique a participé à 12 réunions du CCACF et à deux réunions du sous-comité des projets principaux du CCACF, et y a présenté des exposés.

On a déployé des efforts importants pour s'assurer que les intervenants sont au courant des exigences du Manifeste électronique.

Un objectif clé de la stratégie de communication du Manifeste électronique est d'offrir à l'industrie l'occasion de se familiariser avec le Manifeste électronique avant qu'il ne devienne obligatoire[31]. Depuis 2008, des feuilles de renseignements sur le Manifeste électronique ont été publiées dans la section du Manifeste électronique du site Internet de l'ASFC et 15 communiqués ont été envoyés par courriel aux membres du RPIME pour les informer des progrès réalisés ainsi que des décisions stratégiques. Durant la même période, l'ASFC a participé à 19 foires commerciales partout au Canada et aux États-Unis. Environ 4 260 clients ont visité le stand du Manifeste électronique pour parler à un représentant de l'ASFC au sujet de l'initiative. À ce jour, cinq communiqués de presse concernant le Manifeste électronique ont été diffusés et, en avril 2011, des renseignements sur le Manifeste électronique ont été fournis par courriel et télécopieur à plus de 17 000 transporteurs routiers inscrits dans la base de données sur les codes de transporteur de l'ASFC. Depuis, le nombre de transporteurs inscrits a augmenté pour se chiffrer à plus de 24 000, et la DMEPP a indiqué que, dans le cadre de son plan d'information aux transporteurs routiers[32], elle prévoyait une autre transmission par courriel et télécopieur de renseignements aux transporteurs routiers.

Depuis août 2011, 17 séminaires Web à l'intention des transporteurs routiers sur le Manifeste électronique[33] ont été offerts à environ 150 intervenants, et huit séminaires Web de démonstration du portail du Manifeste électronique ont été offerts à environ 100 intervenants intéressés à utiliser le portail du Manifeste électronique.

La majorité des fournisseurs de services et des transporteurs routiers ayant participé au sondage étaient satisfaits du travail de communication de l'ASFC. Sept des neuf fournisseurs de services ayant participé au sondage ont indiqué qu'ils étaient satisfaits du travail de communication de l'ASFC en ce qui a trait aux exigences de l'initiative du Manifeste électronique; 18 des 20 transporteurs avec qui on a communiqué étaient du même avis. Cette constatation est appuyée par l'information recueillie lors des entrevues avec les représentants des principales associations de l'industrie, qui, pour la plupart, ont indiqué être satisfaits du niveau d'information et de soutien fourni à leurs membres par le personnel de l'ASFC. Les résultats du sondage permettent également de souligner le rôle important joué par les fournisseurs de services dans la sensibilisation accrue des transporteurs routiers à l'égard du Manifeste électronique : neuf[34] des 20 transporteurs routiers ayant participé au sondage ont déclaré avoir été renseignés sur le Manifeste électronique par l'intermédiaire de leurs tiers fournisseurs de services.

Les intervenants de l'industrie appuient fortement l'initiative du Manifeste électronique, mais ont fait part d'inquiétudes à l'égard de retards dans le projet.

Les membres du CCACF et du RPIME qui ont été interviewés pour l'évaluation ont indiqué qu'ils comprenaient pleinement le besoin d'assurer l'intégrité des données et qu'ils appuyaient l'évaluation automatisée des risques avant l'arrivée comme moyen d'améliorer l'efficience à la frontière. Cependant, ils étaient aussi inquiets de retards dans la mise en œuvre. Les représentants d'associations de négociants qui ont été interviewés ont révélé que des échéances de mise en œuvre étaient souvent repoussées et que des précisions concernant des jalons clés n'étaient pas toujours disponibles. Les employés de l'ASFC qui ont été interviewés ont dit craindre que cette incertitude ait une incidence négative sur la crédibilité de l'ASFC, ainsi que sur les efforts déployés par les intervenants pour se préparer à la mise en œuvre du Manifeste électronique.

Dans quelle mesure les exigences en matière de données du Manifeste électronique ont-elles été harmonisées avec celles du SDPF des États-Unis pour faciliter le commerce entre les deux pays?

Les éléments de données sur le fret et les moyens de transport du Manifeste électronique ont été harmonisés avec ceux du programme Automated Commercial Environment (ACE) du SDPF des États‑Unis, mais les éléments de données sur les membres d'équipage ne l'ont pas encore été.

Un des objectifs de l'harmonisation des exigences en matière de données du Manifeste électronique avec celles du programme ACE consiste à réduire les coûts d'observation en permettant aux négociants de tirer parti des investissements déjà faits pour se conformer aux exigences américaines. La majorité des transporteurs routiers et des fournisseurs de services ayant participé au sondage pour la présente évaluation ont convenu que les exigences du Manifeste électronique de l'ASFC et celles du programme ACE du SDPF des États-Unis étaient non seulement semblables, mais aussi que des investissements précédents dans le programme ACE avaient facilité la réponse aux exigences en matière de données EDI du Manifeste électronique et avaient permis des économies.

Les éléments de données utilisés par le SDPF des États-Unis qui n'ont pas d'équivalents à l'ASFC sont ceux sur les membres d'équipage. L'ASFC n'a pas encore précisé les éléments de données sur les membres d'équipage qui seront requis dans le cadre du Manifeste électronique. Dans le document portant sur le déploiement stratégique du Manifeste électronique, il est question de plusieurs défis à relever par l'ASFC en ce qui a trait à la collecte et à l'utilisation de données sur les membres d'équipage/passagers, notamment des contraintes réglementaires et stratégiques. Pour procéder à la mise en œuvre des composantes relatives aux données sur l'équipage et à l'évaluation des risques, il faut que des changements soient apportés à la réglementation de l'ASFC au sujet de la transmission par voie électronique de données obligatoires sur l'équipage avant l'arrivée et que de nouvelles dispositions soient ajoutées à l'entente entre le Canada et l'Union européenne concernant l'Information préalable sur les voyageurs / Dossier du passager. Les négociations avec l'UE ont commencé en 2011; l'entente définitive devrait être ratifiée en 2014[35]. Par conséquent, aucune date n'a été fixée pour la mise en œuvre des composantes de collecte de données sur l'équipage et d'évaluation des risques du Manifeste électronique.

Le régime d'observation pour le Manifeste électronique en ce qui concerne les transporteurs routiers a-t-il été élaboré et mis en œuvre?

Un cadre de gestion de l'observation (CGO) et un bulletin de rendement des partenaires de la chaîne commerciale (PCC) pour le Manifeste électronique ont été élaborés et mis en œuvre.

Le CGO prévoit l'utilisation de SAP comme outil d'observation, et deux nouvelles SAP[36] ont été proposées et préparées pour composer avec les cas d'inobservation des exigences du Manifeste électronique[37]. En outre, il a été proposé qu'une SAP existante s'applique aux données du Manifeste électronique[38]. Pour aider les clients à s'adapter au Manifeste électronique, on imposera une SAP à taux nul[39] durant la période de six mois suivant l'entrée en vigueur du Manifeste électronique.

Le bulletin de rendement des PCC pour le Manifeste électronique est utilisé comme outil pour signaler aux fournisseurs de services et aux transporteurs routiers des cas d'inobservation et des améliorations possibles. Les clients reçoivent un bulletin de rendement après avoir transmis 30 déclarations de fret et de moyen de transport. Si les 30 transmissions contiennent toutes des erreurs, la DMEPP communiquera directement avec le client pour régler le problème. Le bulletin de rendement est actuellement envoyé aux clients par courriel chiffré, mais sera éventuellement disponible par le truchement de l'EDI et du portail Web du Manifeste électronique[40].

En novembre 2011, 138 transporteurs avaient été sélectionnés pour un examen[41]. Quinze bulletins de rendement des PCC avaient été établis et 15 de ces bulletins étaient en train d'être préparés. De plus, l'ASFC avait communiqué directement avec trois clients en raison de taux d'erreur élevés ou de renseignements incomplets dans leurs transmissions, ce qui représente moins de 2 % des 171 clients qui avaient alors transmis des données pour le Manifeste électronique.

Selon un examen préliminaire du contrôle de l'observation, la qualité globale des données des déclarations de moyen de transport était adéquate, et aucun problème important n'a été relevé.

En ce qui concerne l'information sur le fret, le taux d'observation était d'environ 70 %, et deux améliorations à apporter ont été relevées. Ces améliorations concernaient des adresses incomplètes et des descriptions insuffisantes fournies par les clients.

Dans quelle mesure les clients sont-ils satisfaits du système de transmission par EDI, et le système fonctionne-t-il de la façon prévue?

Bien que l'initiative fonctionne actuellement de la façon prévue, au moment de l'évaluation, seul un nombre limité de transporteurs routiers utilisaient l'EDI pour transmettre des données sur le Manifeste électronique.

Plusieurs représentants d'associations de l'industrie qui ont été interviewés ont déclaré que certains de leurs membres attendaient que les « bogues » soient corrigés avant d'adopter le Manifeste électronique. Ils ont également fait part de préoccupations concernant la capacité de l'ASFC de traiter le nombre accru de demandes pour le Manifeste électronique lorsque la période d'observation volontaire tirera à sa fin. C'est pourquoi ils croyaient qu'il serait important pour l'ASFC de continuer de mener des activités d'information et de communication durant toute la période de mise en œuvre afin d'encourager l'adoption précoce. Bien que l'Unité de soutien technique n'ait pas été en mesure de fournir une estimation du niveau de ressources requis pour traiter chaque demande pour le Manifeste électronique, les fournisseurs de services et les transporteurs routiers ayant participé au sondage ont indiqué que le processus avait pris environ un mois. Par ailleurs, selon les processus de demande et de mise à l'essai, 95 % des transmissions doivent être sans erreur pendant cinq jours consécutifs d'essai avec des données réelles[42]. Donc, il n'est pas clair si l'Agence posséderait une capacité suffisante pour traiter en temps opportun un nombre élevé de demandes si de nombreux clients choisissaient de reporter la présentation de leur demande.

Dans l'ensemble, les transporteurs routiers et les fournisseurs de services ont dit être satisfaits de la mise en œuvre de l'EDI du Manifeste électronique, notamment des processus de demande et de mise à l'essai.

Les trois quarts des transporteurs routiers, et tous les fournisseurs de services sauf un, ont dit être satisfaits de la principale méthode de communication[43] qu'ils utilisaient. La majorité des fournisseurs de services utilisaient l'option de la Communication directe comme principale méthode de transmission de données pour le Manifeste électronique.

La majorité des fournisseurs de services ayant participé au sondage ont indiqué que l'EDI du Manifeste électronique les avait aidés à se conformer aux exigences en matière de données de l'ASFC, et que le Manifeste électronique avait accéléré le traitement des expéditions à la frontière.

Les exigences en matière de données du Manifeste électronique sont clairement énoncées dans le document sur les exigences à l'égard des clients du commerce électronique (DECCE) pour l'IPEC/le Manifeste électronique dans le mode routier, document qui est fourni à tous les clients. Huit des neuf fournisseurs de services ayant participé au sondage croyaient que le DECCE était utile, clair et exhaustif. L'efficacité du DECCE est probablement une raison clé pour laquelle six des neuf fournisseurs de services étaient plus ou moins d'accord ou tout à fait d'accord pour dire que le Manifeste électronique les avait aidés à se conformer aux exigences en matière de données de l'ASFC.

Cinq des neuf fournisseurs de services ayant participé au sondage étaient plus ou moins d'accord ou tout à fait d'accord pour dire que les expéditions de leurs clients entraient au Canada plus rapidement grâce au processus du Manifeste électronique. Cette perception était moins évidente parmi les transporteurs routiers avec qui on a communiqué, sept de ces 20 transporteurs routiers étant plus ou moins d'accord ou tout à fait d'accord avec le même énoncé. Il est aussi à noter que six transporteurs routiers n'étaient pas tout à fait d'accord ou pas du tout d'accord avec le même énoncé, et que sept transporteurs routiers ont dit ne pas savoir ou ne pas avoir d'opinion sur le sujet.

Dans les emplacements visités, en moyenne, on recevait de trois à cinq expéditions du Manifeste électronique par jour. Il était donc trop tôt pour déterminer l'incidence du Manifeste électronique sur le dédouanement à la frontière du point de vue de l'ASFC.

Selon le Manifeste électronique, les données sur le fret et les moyens de transport doivent être transmises à l'ASFC au moins une heure avant l'arrivée au premier point d'arrivée (PPA). Le personnel régional et les représentants d'associations de négociants ont mentionné que, dans certaines régions, bon nombre des expéditions commerciales dans le mode routier partaient d'un point situé à moins d'une heure de route du PPA.

Les transporteurs risquent donc de faire l'objet de SAP pour défaut de fournir l'information sur le fret et les moyens de transport dans le délai prescrit. Le personnel de l'ASFC qui a été interviewé a également dit être inquiet du temps qu'il fallait à l'ASFC pour reconnaître la validité des données du Manifeste électronique transmises par les partenaires de la chaîne commerciale. Les transporteurs routiers et les fournisseurs de services ayant participé au sondage ont mentionné que le délai moyen de réception de l'accusé de validité des données de l'ASFC était de 8 à 15 minutes. Les employés de l'ASFC qui ont été interviewés ont mentionné que, si une transmission du Manifeste électronique n'était pas acceptée, le client devait corriger toute erreur, retransmettre l'information et attendre l'accusé d'acceptation de l'information avant que le délai prescrit d'une heure ne commence à courir. Les retards et la nécessité de suivre le statut de nombreuses transmissions peuvent entraîner des coûts additionnels pour le client.

Dans les régions éloignées, cette exigence peut être problématique pour d'autres raisons. L'équipe de la Direction du Manifeste électronique et des projets principaux (DMEPP) a, par exemple, noté dans un document de fond publié en juillet 2010, qu'il y a un risque que les transporteurs de billes de bois aient de la difficulté à respecter les exigences relatives au Manifeste électronique. Dans le document, il est notamment écrit qu'au moment du chargement, le transporteur ne connaît pas le poids exact du chargement des billes de bois, car celui‑ci n'est pas pesé avant son arrivée au Canada[44]. Bien que le Manifeste électronique comporte des dispositions concernant la modification des renseignements déjà fournis au sujet du fret et du moyen de transport après l'arrivée au PPA, le personnel des régions qui a été interrogé à l'ASFC a mentionné que ces transporteurs continuent d'exprimer leur inquiétude à l'égard de leur capacité à fournir ces renseignements ainsi que de l'accès à Internet dans les régions éloignées.

Il importe de noter que, selon le contrôle de l'observation mené par la DMEPP pour les transmissions du Manifeste électronique qui avaient été traitées à la fin de novembre 2011, le délai d'une heure n'avait pas été un enjeu important pour les utilisateurs précoces[45].

Des plans d'urgence en cas de panne de système ont été élaborés et ils prévoient la présentation de documents papier par les chauffeurs au PPA.

Le DECCE contient une section sur les plans d'urgence[46] en cas de panne de système, et il y est fait mention du document portant sur le plan d'urgence en cas de panne de système dans le mode routier. Toutefois, il n'est pas indiqué dans le DECCE où le client peut trouver ce document, et il n'y a pas de liens clairs vers le plan d'urgence dans la section du Manifeste électronique du site Web de l'ASFC. Des directives à l'intention des ASF pour ce qui est des mesures à prendre en cas de panne de système sont fournies dans le guide de l'ASF sur le Manifeste électronique dans le mode routier[47].

Étant donné qu'une maintenance périodique des systèmes est nécessaire, certaines pannes de système sont prévues. Tous les transporteurs et les fournisseurs de services ayant participé au sondage pour la présente évaluation qui avaient connu de telles pannes de système ont dit être satisfaits du moment prévu pour ces pannes et du préavis donné.

Le portail du Manifeste électronique fonctionne-t-il de la façon prévue?

Un portail du Manifeste électronique qui visait à aider les petites et moyennes entreprises à se conformer aux exigences du Manifeste électronique a été mis en place en août 2011.

En novembre 2011, 338 clients utilisaient le portail. L'Agence a déployé des efforts importants pour s'assurer que la fonctionnalité et le soutien du portail répondraient aux besoins des utilisateurs. Au printemps 2009, on a consulté l'industrie au sujet d'une version initiale du portail afin d'obtenir la rétroaction des clients concernant les fonctions et les mécanismes de soutien proposés[48]. Par suite de ces consultations, des améliorations ont été apportées au portail. En plus de la transmission des données avant l'arrivée, les fonctions du portail permettent aux clients de conserver, de chercher et de vérifier l'information sur le statut de leurs expéditions. On a donné suite à des préoccupations des clients au sujet du soutien en ajoutant une foire aux questions et un guide de référence rapide dans le portail, et en offrant une ligne d'assistance technique sans frais disponible 24 heures sur 24, sept jours sur sept.

Les composantes du Manifeste électronique qui ont été mises en œuvre permettent-elles des évaluations des risques plus efficaces et efficientes?

Le projet pilote sur le centre provisoire d'évaluation des risques dans le secteur commercial a fourni des renseignements à l'appui de l'élaboration de processus d'évaluation des risques avant l'arrivée pour le Manifeste électronique dans le mode routier.

Ce projet découle du projet pilote sur le Centre d'évaluation des risques dans le mode routier qui avait été établi en mai 2009 dans la région du Sud de l'Ontario (Windsor) et qui visait à jeter les assises d'un processus national d'évaluation des risques devant être élaboré et mis en œuvre dans le mode routier en novembre 2011. En octobre 2011, neuf agents de ciblage du secteur commercial effectuaient des évaluations des risques dans ce nouveau centre à Windsor.

Les unités de l'Évaluation des risques pour le Manifeste électronique et des Services de données et du renseignement d'entreprise dans le secteur commercial (SDRESC) au sein de la DMEPP ont développé une application logicielle (Macro) qui fournit des renseignements aux agents de ciblage et leur permet d'enregistrer les motifs des renvois. Au moyen de l'application Macro, plus de 7 308 expéditions ont fait l'objet d'une évaluation des risques entre septembre 2010 et mars 2011, et 721 renvois ont été effectués[49]. L'analyse des données sur les renvois par les SDRESC a été utilisée pour déterminer des indicateurs de risque possibles dans le mode routier. Par la suite, 17 indicateurs potentiels ont été mis à l'essai et, en août 2011, neuf d'entre eux avaient été validés[50].

4. Démonstration de l'efficience et des économies

Les ressources sont-elles utilisées de façon efficiente, et des ressources suffisantes ont-elles été affectées à l'initiative en vue de la réalisation des objectifs?

En septembre 2011, l'Agence avait dépensé 288 millions de dollars [51] d'un budget global de 415,1 millions de dollars [52] pour le Manifeste électronique.

La pièce 3 donne un aperçu des dépenses de l'initiative du Manifeste électronique par exercice.

Pièce 3 : Dépenses réelles du Manifeste électronique par exercice
(en milliers)

2006-2007

2007-2008

2008-2009

2009-2010

2010-2011

2011-2012

10 870 $

36 353 $

58 245 $

61 188 $

65 282 $

s. o.

Source : Direction générale du contrôle

Les éléments livrables qui restent sont essentiels à la réussite du Manifeste électronique et comprennent : le renforcement des capacités pour le traitement des papiers creux; la collecte de données sur les membres d'équipage; l'évaluation automatisée des risques; une application améliorée de passage pour les ASF; des outils du renseignement d'entreprise et de l'entreposage de données. Dans l'examen indépendant de 2010, il a été mentionné que d'importantes hausses des dépenses étaient prévues pour les deux dernières années de l'initiative du Manifeste électronique, et que le budget restant ne serait peut-être pas suffisant pour la mise en place des composantes du renseignement d'entreprise et de l'évaluation des risques.

Pour atténuer ce risque, on a créé un groupe de travail sur le déploiement stratégique du Manifeste électronique afin de déterminer les projets importants restants qui étaient requis pour terminer l'initiative, et d'établir un jalonnement efficient de ces composantes[53]. Ce travail, achevé en mai 2011, devait servir de fondement pour l'élaboration d'un calendrier opérationnel et de projet intégré, y compris un plan d'établissement des coûts.

Sans le calendrier détaillé du projet et l'évaluation des coûts, il n'a pas été possible de déterminer si l'Agence sera en mesure de terminer la mise en œuvre du Manifeste électronique d'ici 2014.

Tel qu'il a été mentionné précédemment, le calendrier de projet et le plan d'établissement des coûts n'avaient pas été mis au point au moment de l'évaluation, et n'ont donc pas pu être évalués. Cependant, une composante clé de la stratégie d'assurance de la DVIEP pour le Manifeste électronique est un examen de ces plans visant à établir si l'ASFC dispose de repères clairs pour la mesure des progrès réalisés à l'égard du Manifeste électronique. Les éléments clés de l'examen comprendront : la clarté des éléments livrables et des responsabilités du projet; la durée et le niveau de l'effort requis pour accomplir les tâches du projet; l'affectation des ressources; les processus et les outils en place pour contrôler les progrès et en rendre compte.

L'ASFC ne dispose pas des outils nécessaires pour suivre avec exactitude les coûts du projet pour les diverses composantes d'initiatives majeures.

Des enjeux en ce qui a trait au suivi des coûts persistent, et la DMEPP n'est pas en mesure de déterminer de façon exacte les dépenses engagées pour des éléments livrables précis du projet, tels que l'EDI et le portail du Manifeste électronique. Dans l'examen indépendant du Manifeste électronique, il a été mentionné qu' « une confirmation des coûts était requise à la lumière de circonstances changées », qu' « il n'était pas clair quand il fallait utiliser le financement Approbation préliminaire de projet [APP] ou Approbation définitive de projet [ADP] ou le financement ADP modifié », et que « l'intégration de la gestion de projet et de la gestion financière faisait défaut ». Dans la vérification de systèmes en voie de développement du Manifeste électronique (2009), il a été recommandé que la DGIST[54] « étudie les moyens possibles d'acquérir et d'implanter un outil logiciel de gestion de projet qui convienne aux grands projets de TI». En réponse à cette recommandation, une analyse de rentabilité a été effectuée pour justifier l'acquisition d'un tel outil. [*]

5. Principales conclusions, recommandations et réponse de la direction

D'après l'évaluation, l'initiative du Manifeste électronique est conforme au but de la déclaration du 4 février 2011 sur une vision commune de la sécurité du périmètre et de la compétitivité économique qui consiste à détecter les menaces le plus tôt possible grâce à l'harmonisation des exigences en matière de données préalables transfrontalières sur le fret et le moyen de transport avec celles du Service des douanes et de la protection des frontières (SDPF) des États-Unis. Le Manifeste électronique aidera aussi à respecter les obligations du gouvernement du Canada selon le Cadre SAFE de l'OMD grâce à la collecte de données électroniques préalables et à l'évaluation automatisée des risques avant l'arrivée. Dans le même ordre d'idées, le Manifeste électronique appuiera le mandat de l'ASFC qui consiste à faciliter la circulation des marchandises en règle. En concentrant les ressources affectées à l'exécution de la loi sur les expéditions à risque élevé ou inconnu qui sont détectées par le biais du processus automatisé d'évaluation des risques, on réduit la probabilité d'examens de marchandises en règle.

À titre d'importante initiative de transformation des activités en ce qui concerne le commerce transfrontalier, le Manifeste électronique, qui permettra d'automatiser les processus, de faciliter le commerce et de renforcer la sécurité, continue d'être nécessaire. En faisant valoir un système transactionnel sans papier s'appuyant sur la collecte et la gestion de données électroniques, l'initiative du Manifeste électronique transformera la façon dont l'ASFC collabore avec les intervenants externes, notamment les autres ministères et les négociants, et avec les intervenants internes. Un avantage clé pour l'ASFC sera la réception de données exactes et exhaustives en temps opportun.

D'après l'évaluation, les principaux intervenants externes – transporteurs commerciaux, importateurs, transitaires, courtiers, exploitants d'entrepôt et fournisseurs de services qui devront observer les règlements et les processus de déclaration du Manifeste électronique – étaient très satisfaits des activités d'information et de communication de l'ASFC. Ces intervenants ont été consultés par l'intermédiaire du Comité consultatif sur les activités commerciales à la frontière (CCACF) et du Réseau de partenariats des intervenants pour le Manifeste électronique (RPIME). Un bureau d'aide externe du Manifeste électronique a été mis sur pied pour les intervenants externes ayant des questions sur le Manifeste électronique. Le service régional de renseignements aux entreprises mène des activités d'information, tandis que le soutien aux utilisateurs de l'EDI et du portail est offert par l'Unité de soutien technique (UST) pour le Manifeste électronique.

Dans l'ensemble, les intervenants de l'industrie qui ont été interviewés étaient d'avis que le processus de consultation était efficace. De plus, ils appuyaient fortement l'initiative du Manifeste électronique, mais s'inquiétaient de retards dans la mise en œuvre, une préoccupation qu'avait aussi la direction de l'ASFC compte tenu de l'incidence sur la crédibilité de l'Agence.

Un cadre de gestion de l'observation (CGO) et un processus de contrôle sont en place pour le Manifeste électronique. Le CGO prévoit des sanctions administratives pécuniaires (SAP) propres au Manifeste électronique, ainsi que l'utilisation d'un bulletin de rendement des partenaires de la chaîne commerciale (PCC) pour signaler aux clients les cas d'inobservation et les améliorations possibles. Au 30 novembre 2011, des bulletins de rendement de la DMEPP avaient été établis ou étaient en train d'être préparés pour 30 transporteurs, et on avait communiqué directement avec trois clients par suite de taux d'erreur élevés, ou pour fourniture de renseignements incomplets.

Au moment de l'évaluation, seul un nombre limité de transporteurs routiers utilisaient l'EDI pour transmettre des données sur le Manifeste électronique. Entre octobre 2010 et octobre 2011, 278 transporteurs ont été approuvés pour utiliser l'EDI afin de transmettre des données sur le Manifeste électronique. Ces transporteurs ne représentaient qu'un peu plus de 5 % du volume total du fret routier et qu'un peu plus de 1 % des 24 000 transporteurs routiers possédant un code de transporteur. Le portail du Manifeste électronique – un outil de communication conçu avant tout pour les petites et moyennes entreprises – a été lancé en août 2011 et, en novembre 2011, il comptait 338 utilisateurs. Plusieurs représentants d'associations de l'industrie ont mentionné que certains de leurs membres avaient reporté l'inscription jusqu'à ce qu'ils soient sûrs que l'EDI et le portail fonctionnent bien. Par conséquent, il se pourrait que l'ASFC reçoive un grand nombre de demandes juste avant que le Manifeste électronique ne devienne obligatoire.

À la lumière de ces constatations, il est recommandé que :

Recommandation 1 :

La Direction générale des programmes surveille les inscriptions à l'EDI et au portail et le niveau d'utilisation que l'on fait de ceux-ci pendant la période de la mise en œuvre afin :

  • de faciliter les ajustements aux activités de communication et de sensibilisation en vue d'augmenter au maximum l'adoption précoce;
  • de s'assurer que les ressources nécessaires sont disponibles et que les systèmes soient prêts pour procéder au traitement du volume de demandes prévu.

Réponse de la direction :

La Direction générale des programmes est d'accord avec la recommandation. 

Pour poursuivre sur la lancée des efforts déjà faits au chapitre des communications, l'équipe de la Direction du Manifeste électronique et des projets principaux continuera d'inviter les clients à s'inscrire avant que la loi les y oblige. Des activités, comme l'offre continue de webinaires et de présentations ciblées ainsi que l'envoi par courrier postal et électronique de renseignements concernant le Manifeste électronique à tous les transporteurs, seront offertes.

Afin d'évaluer la quantité de travail liée à l'inscription des clients d'ici à la date butoir, l'équipe chargée du projet a examiné la liste de tous les transporteurs et a déterminé que des 24 000 transporteurs (tous modes de transport confondus), 22 713 sont des transporteurs routiers. Nos dossiers montrent que, de ce nombre, 15 504 ont traversé la frontière avec les autorisations nécessaires pendant l'exercice 2011-2012.

Un examen de ces 15 504 transporteurs a révélé qu'environ 9 500 d'entre eux franchissent la frontière du Canada moins d'une fois par semaine. Selon les tendances actuelles en matière d'adhésion, il est estimé qu'environ 4 500 transporteurs s'inscriront pour utiliser l'EDI et que la majorité d'entre eux feront appel à une tierce partie pour le faire. Le recours à des fournisseurs de service réduit de manière importante les délais de traitement des inscriptions de l'ASFC et le nombre de ressources requises étant donné qu'il n'est pas nécessaire de procéder à l'évaluation des systèmes informatiques. Les 10 500 autres transporteurs choisiront probablement d'utiliser le portail du Manifeste électronique, en raison de la faible quantité de marchandises qu'ils sont appelés à transporter au-delà de la frontière.

L'équipe de projet du Manifeste électronique, en collaboration avec l'Unité du soutien technique qui s'occupe des inscriptions au Manifeste électronique, sera en mesure de gérer ces volumes. Grâce à une surveillance et un examen réguliers des inscriptions, il sera possible de trouver des solutions à l'augmentation de la charge de travail en misant sur les heures supplémentaires de travail, la prolongation des heures de service et le partage des ressources entre l'équipe de projet et l'Unité de soutien technique.

Plan d'action de la direction : Échéance
Adapter et présenter les messages et les activités de sensibilisation en fonction des transporteurs ciblés afin de s'assurer que le contenu des communications met en évidence les avantages d'adhérer tôt, et augmenter la connaissance et la disponibilité des webinaires offerts. Août 2012
Communiquer par courriel et par téléphone avec tous les transporteurs qui ne sont pas encore inscrits afin de les aider à choisir le mode d'inscription qui leur convient et de répondre aux questions qui les préoccupent en ce qui concerne la mise en œuvre du Manifeste électronique. Août 2012
Surveiller mensuellement les inscriptions et l'utilisation relatives au portail et à l'EDI. Élaborer une stratégie d'urgence afin de résoudre toute éventuelle difficulté concernant la pression exercée sur les ressources et les systèmes, si le modèle d'adhérence varie considérablement de ce qui était prévu. Septembre 2012

*****

L'Agence avait dépensé (en septembre 2011) 288 millions de dollars d'un budget global de 415,1 millions de dollars[55] pour le Manifeste électronique. Les éléments livrables qui restent sont essentiels à la réussite du Manifeste électronique et comprennent : le renforcement des capacités pour le traitement des papiers creux[56]; la collecte de données sur les membres d'équipage; l'évaluation automatisée des risques; une application de passage pour les ASF; des outils du renseignement d'entreprise et de l'entreposage de données. Le calendrier et le plan d'établissement des coûts du projet n'avaient pas été mis au point au moment de l'évaluation. Étant donné que l'échéancier du projet et l'évaluation des coûts n'avaient pas encore été achevés au moment où la recherche précédant l'évaluation a été réalisée, il a été impossible de déterminer si l'Agence sera en mesure de respecter son engagement de terminer, comme prévu, la mise en œuvre du Manifeste électronique d'ici 2014. Cependant, une composante clé de la stratégie d'assurance pour le Manifeste électronique de la Division de la vérification interne et de l'évaluation des programmes (DVIEP) concerne un examen de ces plans en 2012-2013 afin d'évaluer : la clarté des éléments livrables et des responsabilités du projet; la durée et le niveau de l'effort requis pour accomplir les tâches du projet; l'affectation des ressources; les processus et les outils en place pour contrôler les progrès et en rendre compte.

Les employés de la DMEPP qui ont été interviewés ont indiqué qu'un système de l'Agence pour assurer le suivi des coûts des projets principaux par élément livrable faisait défaut. C'est pourquoi il n'est pas possible de calculer de façon exacte les coûts engagés pour des éléments livrables précis du projet du Manifeste électronique. Dans la vérification de systèmes en voie de développement du Manifeste électronique (2009), il a été recommandé que la DGIST[57] « étudie les moyens possibles d'acquérir et d'implanter un outil logiciel de gestion de projet qui convienne aux grands projets de TI.» En réponse à cette recommandation, une analyse de rentabilité a été effectuée pour justifier l'acquisition d'un tel outil. [*]

Le personnel de l'ASFC a été préparé à la mise en œuvre au moyen d'une formation (formation WebEx pour les ASF et les surintendants, formation en ligne) et d'une mobilisation des coordonnateurs régionaux. De plus, des mécanismes de soutien ont été mis en place et comprennent le bureau d'aide interne du Manifeste électronique, les bulletins opérationnels sur le traitement dans le mode routier pour le Manifeste électronique, ainsi qu'un guide de l'ASF sur le Manifeste électronique dans le mode routier. Des conférences téléphoniques avec les gestionnaires régionaux du secteur commercial sont utilisées pour la communication de renseignements et d'enjeux entre les régions et l'Administration centrale (AC). La DMEPP a aussi développé un cadre de transition des opérations (CTO) afin d'identifier et de traiter les questions liées à la mise en œuvre et les besoins relatifs à la formation et au soutien ainsi qu'un cadre de transition des programmes commerciaux (CTPC) afin de faciliter l'adoption du Manifeste électronique dans les programmes commerciaux. Par exemple, dans le cadre du CTPC, un réseau de représentants de secteurs de programme concernés a été créé à l'automne 2011 dans le but d'identifier les politiques des programmes commerciaux nécessitant des changements en raison du Manifeste électronique.

Pour que les besoins en information du personnel de première ligne soient pris en compte, la DMEPP élabore une  session de base sur le Manifeste électronique pouvant être offerte en personne et tenant compte des systèmes actuellement utilisés par les ASF. Ces sessions seront offertes à l'échelle nationale au cours de l'exercice 2012-2013. Ces améliorations doivent également être intégrées dans un produit d'apprentissage en ligne amélioré à l'intention des ASF et des surintendants, et le besoin de former des agents et des surintendants sélectionnés du secteur commercial a été identifié par la DMEPP. Compte tenu de la nature transformationnelle du Manifeste électronique, l'évaluation a noté qu'il sera nécessaire d'évaluer les besoins en apprentissage pour l'état final du Manifeste électronique et de développer une stratégie intégrée d'apprentissage pour le Manifeste électronique.

À la lumière de ces constatations, il est recommandé que :

Recommandation 2 :

La Direction générale des programmes, en consultation avec la Direction générale des ressources humaines, mène une évaluation exhaustive des besoins en matière de formation jusqu'à la mise en œuvre complète du Manifeste électronique et élabore une stratégie intégrée de formation en lien avec ce dernier.

Réponse de la direction :

La Direction générale des programmes est d'accord avec la recommandation. 

En raison de l'envergure du Manifeste électronique en matière de systèmes, la stratégie de déploiement a été conçue de façon à déployer le projet graduellement en une série d'étapes afin que la charge de travail soit divisée en segments réalisables. La stratégie de formation a été conçue jusqu'ici de façon à suivre ces étapes, les activités de formation coïncidant avec la mise en service de nouvelles fonctionnalités. Par exemple, tous les agents des services frontaliers (ASF) ont suivi la formation relative à la mise en œuvre du Manifeste électronique pour le mode de transport routier en octobre 2010.

Afin de s'assurer que la formation à venir correspond aux besoins de l'ASFC et coïncide avec la mise en service des fonctionnalités restantes, la Direction générale des programmes, en consultation avec la Direction générale des ressources humaines, déterminera les besoins en matière de formation d'ici la fin de la mise en œuvre du Manifeste électronique et élaborera une stratégie de formation pour répondre à ces besoins.

Plan d'action de la direction : Échéance
Pour s'assurer que la formation ultérieure sera adaptée pour répondre aux besoins de l'ASFC, la Direction générale, en consultation avec la Direction générale des ressources humaines, fera ce qui suit :  
déterminer les besoins en formation jusqu'à la fin de la mise en œuvre du Manifeste électronique (analyse des besoins en formation); Juin 2013
élaborer une stratégie de formation qui soit intégrée au plan global visant la mise en œuvre du projet de Manifeste électronique; Novembre 2013
mettre en œuvre un module de formation qui couvre toute la matière jusqu'à la dernière étape de la mise en service du Manifeste électronique. Juillet–décembre 2014

*****

Dans le mode routier, le Manifeste électronique impose que les données sur le fret et les moyens de transport soient transmises à l'ASFC au moins une heure avant l'arrivée au premier point d'arrivée (PPA). Les employés de l'ASFC et les représentants d'associations de l'industrie ont exprimé des préoccupations quant à la valeur concrète de cette exigence dans certaines régions en raison de la proximité des installations des entreprises et des points d'entrée (PE). Cependant, le contrôle de l'observation conduit par la DMEPP sur le trafic du Manifeste électronique traité jusqu'à la fin du mois de novembre 2011 n'a pas conclu que le délai d'une heure soit une question notable.

Le Manifeste électronique offre un certain nombre d'options de transmission y compris un portail développé plus particulièrement pour soutenir les petites et moyennes entreprises. Pourtant, certains employés et gestionnaires régionaux de l'ASFC ont exprimé des préoccupations concernant les transporteurs travaillant dans des régions éloignées qui pourraient rencontrer des difficultés à transmettre électroniquement l'information relative aux marchandises et au moyen de transport. Ces répondants ont aussi relevé que, dans certaines situations, les transporteurs n'étaient pas en mesure de fournir des données exactes au moment du chargement de l'expédition à bord du camion (p. ex. le poids ou le type de billes de bois transportées). À ce sujet, le Manifeste électronique comprend des dispositions permettant le dépôt de modifications de l'information relative au fret et au moyen de transport après l'arrivée au PPA.

À la lumière de ces constatations, il est recommandé que :

Recommandation 3 :

La Direction générale des programmes entreprenne des activités de sensibilisation ciblées afin de promouvoir la connaissance des options de transmission des données disponibles auprès des clients des programmes commerciaux dont les opérations se déroulent en région éloignée.

Réponse de la direction :

La Direction générale des programmes est d'accord avec la recommandation.

L'aspect client est un élément clé du Manifeste électronique. La Direction du Manifeste électronique et des projets principaux travaille continuellement avec les clients afin de résoudre les difficultés qu'ils éprouvent et de les aider à répondre aux exigences relatives à la transmission de données avant l'arrivée de marchandises commerciales. 

Le Manifeste électronique donne la possibilité aux clients en régions éloignées d'utiliser les méthodes de transmission relatives à l'EDI ainsi que le portail du Manifeste électronique. En outre, les clients ont été informés, conformément à la stratégie de communication et de sensibilisation relative au Manifeste électronique qui a été conçue et mise en œuvre, au sujet des programmes PAD et EXPRES destinés aux transporteurs et aux importateurs à faible risque et des avantages de ces programmes pour les clients qui importent régulièrement le même type de marchandises. Le Manifeste électronique donne également aux clients la possibilité de modifier, s'il y a lieu, l'information qu'ils ont fournie une fois que les marchandises sont arrivées au pays.

L'équipe responsable du projet s'est rendue dans de nombreuses villes dans le cadre d'une tournée pancanadienne au sujet du Manifeste électronique pour faire la promotion de ses avantages et présenter les options offertes aux clients leur permettant de se conformer aux exigences. L'équipe a aussi présenté le Manifeste électronique dans de nombreuses foires commerciales au Canada et aux États-Unis afin de mieux faire connaître les options de communication d'information offertes à tous les clients, y compris ceux qui œuvrent dans des régions éloignées.

Outre ce qui a été fait jusqu'à présent, l'équipe du Manifeste électronique déterminera quelles sont les activités de sensibilisation ciblées nécessaires pour mieux faire connaître les options de communication de renseignements offertes par le Manifeste électronique aux clients des programmes du secteur commercial qui travaillent dans des régions éloignées.

Plan d'action de la direction : Échéance
Déterminer quelles sont les activités de sensibilisation ciblées nécessaires pour mieux faire connaître les options de communication de renseignements offertes par le Manifeste électronique aux clients des programmes du secteur commercial qui travaillent dans des régions éloignées Septembre 2012
Mettre en œuvre les activités de sensibilisation ciblées. Décembre 2012